viernes, 30 de diciembre de 2011

EUROPA NO PUEDE EVITAR MOSTRAR SUS GRIETAS*

(La confrontación entre el liberalismo anglosajón y la economía social de mercado)

THE WASHINGTON POST (EEUU)
El veto de Cameron a una unión fiscal europea más estricta despertó las críticas. Algunos legisladores europeos instaban a crear una UE sin el incordio británico. Los líderes galos, con su triple A amenazada, trataban de orientar la atención de las agencias hacia los fracasos económicos de Reino Unido. Pocos contemplan una ruptura tajante a lo largo del Canal de la Mancha. Reino Unido seguirá accediendo libremente al mercado europeo único sin ingresar en un Superestado europeo único.
La decisión de Cameron a tenor del tratado fiscal fue consistente con este enfoque. El sector financiero británico es más del 10% de su economía. Los europeos quieren regularlo y gravarlo. El 75% del impuesto europeo a las transacciones financieras que se está proponiendo recaería sobre Reino Unido. De modo que Cameron rechazaba cualquier acuerdo que no incluyese una protección para su sector financiero. Pero la división de Europa discurre más profundamente que los detalles de la política fiscal. La UE abarca dos modelos económicos y sociales: el liberalismo anglosajón y la versión franco-alemana de un capitalismo regulado. Gran Bretaña y unos cuantos países más han defendido el primero en las cámaras de Europa, una tarea importante con fuertes obstáculos. Margaret Thatcher predijo un conflicto entre las instituciones socioeconómicas del norte y el sur. Sostenía que el federalismo europeo era inseparable del estatismo y el proteccionismo. Más que contener la influencia teutona, el proyecto europeo sería eventualmente un monstruo burocrático dominado por Berlín. Y Thatcher creía que el resultado de una integración así sería inestable. Dejaría en manos del contribuyente alemán proporcionar "subvenciones progresivamente mayores a regiones en quiebra de países extranjeros", mientras se condena "al sur de Europa a la dependencia debilitante de las subvenciones a fondo perdido del contribuyente alemán". Los países más pequeños acusarían con el tiempo "la pérdida de independencia". Durante décadas, la UE ha intentado evitar un enfrentamiento entre ambos modelos económicos. Pero la crisis de deuda ha obligado a Berlín a adoptar una postura más agresiva. Hay que imponer límites fiscales a los países irresponsables para impedir que el contribuyente alemán tenga que aportar dinero a fondo perdido.
* Artículo publicado en www.eleconomista.es, el 26/12/2011 <http://www.eleconomista.es/opinion-blogs/noticias/3630197/12/11/Quiosco-internacional-Europa-no-puede-evitar-mostrar-sus-grietas.html>
(Yo no soy el autor de este artículo, no pretendo infringir derechos de autor)

miércoles, 31 de agosto de 2011

EL MILAGRO DE ALEMANIA

Los fundamentos de la fortaleza económica alemana ante la crisis financiera 2008 y sus secuelas (1)(2)

HOLM-DETLEV KÖHLER
PROFESOR DE SOCIOLOGÍA
 
La economía alemana contradice la mayoría de los tópicos de la ciencia económica. No es una economía de servicios, sino industrial (los servicios se desarrollan alrededor de un fuerte núcleo industrial); no es una economía de nuevas y altas tecnologías, sino de sectores de tecnología media; no es una economía liberal sino una muy regulada; es una economía con costes salariales e impuestos relativamente altos; es una economía con sindicatos influyentes y mucha intervención pública. Alemania no deslocalizó las partes más intensivas en mano de obra a países de bajo coste para centrarse exclusivamente en actividades muy sofisticadas de I+D y diseño, sino que mantiene sectores industriales integrales concentrados en su territorio. 

Pero vayamos por partes. El supuesto milagro alemán implica un efecto estadístico debido a la fuerte caída del PIB anterior. Durante dos décadas, Alemania figuraba en la opinión pública como el paciente enfermo de Europa con altos gastos sociales y costes laborales, un mercado laboral muy rígido y estructuras corporativistas con una amplia participación de los agentes sociales en la gestión pública. Desde 1993, las tasas de crecimiento eran inferiores a la media europea, el déficit público subía por encima del 3% del PIB establecido en el Pacto de Estabilidad europeo y la tasa de paro llegó a superar el 10 por ciento en 2005. El diagnóstico parecía evidente: había que recortar y liberalizar. 
La realidad, sin embargo, fue otra. A partir de la unificación, Alemania salió de los ciclos económicos del resto de Europa, primero con un «boom» artificial y después con una larga y difícil integración del los nuevos länder del Este. Los enormes costes de la unificación económica, todavía no completada, requerían un endeudamiento de las administraciones y el desarrollo de una gran variedad de políticas activas de empleo, formación y reciclaje profesional. En cierta medida, el actual crecimiento es el resultado estadístico del bajo crecimiento del pasado y un indicador de una lenta normalización de la economía alemana después de veinte años de una economía excepcional en proceso de reunificación. 
Las estadísticas también ocultan la ininterrumpida fortaleza de la industria occidental alemana, líder mundial en exportaciones y en aumento de productividad durante todo este tiempo. Esta fortaleza tiene un fundamento en unas relaciones laborales cooperativas y la participación activa de los sindicatos en la gestión de las empresas. Los sindicatos obligaron a las empresas a renunciar a la flexibilidad externa (libertad de contratación y despido) y negociaron una amplia gama de medidas de flexibilidad interna con cuentas anuales de horas de trabajo, sistemas variables de jornada laboral y el famosos «trabajo corto» (Kurzarbeit), una reducción temporal del tiempo de trabajo durante la cual el Instituto Nacional del Empleo (INEM) subvenciona el 60% del salario de las horas no trabajadas. El Kurzarbeit fue implementado por primera vez en las primeras crisis del sector minero en los años 1950. El INEM alemán también subvenciona medidas de formación continua y reciclaje profesional. Mediante convenios colectivos sobre todas estas medidas, alrededor de tres millones de puestos de trabajo han sido salvados durante la crisis. Esta mano de obra retenida fue la base para la acelerada recuperación en el momento del repunte económico. 
En términos de crecimiento del PIB, la crisis afectó a Alemania incluso más que a España, con una caída de 4,7% en 2009 y una reducción de las exportaciones en más de 14%. Pero mientras en España la destrucción del empleo fue aún superior al decrecimiento del PIB, en Alemania se mantenía el empleo. Para simplificar: un empresario alemán invierte en épocas boyantes en nuevos equipamientos y tecnologías para mejorar la productividad y la competitividad de sus productos, y pacta con el sindicato medidas de reducción de la jornada y de formación continua en tiempos de crisis para mantener su mano de obra cualificada. Un empresario español, en cambio, contrata en épocas boyantes mano de obra barata de forma temporal sin mejorar ni productividad ni competitividad, para después, en tiempos de recesión, despedir masivamente y aprovecharse de la situación para exprimir aún más a sus empleados. Así aumenta en Alemania la productividad en tiempos de crecimiento y baja durante la crisis, al revés que en España. Mientras Alemania redujo drásticamente la jornada laboral durante la crisis, ésta, en España, incluso aumentó debido a que los pocos que quedaban tenían que trabajar incluso más que antes. 

En la década anterior a la crisis, los costes laborales nominales por unidad producida crecieron en España un 30% (igual que en Grecia y Portugal). En Alemania el aumento fue de un 1,8% (la media europea fue 18%). La tasa de inflación fue en España constantemente superior a la media europea; en Alemania fue inferior, lo que implica una ganancia relativa en competitividad, porque los productos alemanes se abaratan frente a sus competidores europeos. En fin, mientras España se emborrachaba de una burbuja con dinero fácil, Alemania sufría la modernización constante de su base productiva y la costosa incorporación de la economía del este. 
Industrias como la de construcción de vehículos y de maquinaria, la química, la electrotécnica, instrumentos de medicina, aparatos ópticos, protección del medio ambiente, etcétera, compuestos por una variedad de grandes y medianas empresas y orientadas al liderazgo internacional, constituyen el fundamento de la fortaleza económica alemana; una fortaleza que resiste incluso las malas políticas económicas de los gobiernos. Frente a la recesión de las principales economías desarrolladas, reorientaron sus estrategias de exportación hacia los mercados emergentes, con China a la cabeza, lo que permitió la pronta recuperación frente al estancamiento de otros países europeos. 
Un ejemplo de los efectos negativos de las políticas desreguladoras del pasado es el sector financiero. Afortunadamente, Alemania no vivió ninguna «burbuja inmobiliaria», pero sí lleva dos décadas de «reformas de fortalecer los mercados financieros», el eufemismo oficial para medidas de desregulación y reducción de control. El resultado de tales reformas es que los bancos y cajas alemanas, después de décadas de éxito y solidez, abandonaron su modelo de bancos industriales con estrechas relaciones con las empresas, basadas en la cooperación a largo plazo, para convertirse en bancos de inversión y participar en los mercados de derivados y otros productos financieros opacos, supuestamente innovadores y con altos márgenes de beneficio. Se crearon entidades paralelas fuera de contabilidad y control para dedicarse a la especulación y el comercio con estos nuevos productos financieros. Cuando estalló la crisis financiera, estos productos se revelaron como «tóxicos» y el Gobierno alemán ha gastado ya unos 50.000 millones de euros en rescatar varios bancos y cajas. 

Otro efecto negativo de las políticas del pasado es la creciente dualización del mercado laboral. Las reformas de comienzos del siglo han creado un creciente sector de empleos de baja remuneración, poca cualificación y precariedad. Este sector no sólo genera problemas de cohesión social, sino que además no se incorpora en el crecimiento actual, y la economía alemana lamenta la carencia de mano de obra cualificada. Alemania sufre el debilitamiento de sus sistemas educativo, formativo y de investigación, resultado de recortes del gasto público ahí donde no se debería recortar pero donde resulta más fácil por la reducida capacidad de contestación social. 

El «milagro alemán» es, por lo tanto, consecuencia de las fortalezas tradicionales de la industria y de las relaciones laborales alemanas y no tiene nada que ver con las supuestas reformas de principios del siglo. Finalmente hay que insistir en una cosa: si mi enfoque institucional del análisis económico es correcto, la creación de un gobierno económico europeo es urgente. Una zona euro con moneda y tipos de interés comunes, donde uno exporta mercancías y paro a sus vecinos y otro se endeuda para vivir de cuentos y burbujas, no puede funcionar mucho tiempo.




[1] Artículo extraído de www.lne.es, publicado en enero del año 2011.
[2] NOTA DEL EDITOR: El subtítulo ha sido  agregado por el editor, debido a que aún  hoy, a fines de agosto del año 2011, en el escenario de una nueva desaceleración económica y ante las evidentes muestras de debilidad de la mayoría de las economías europeas y de la economía norteamericana, la presentación que el autor realiza, respecto a los fundamentos del orden económico alemán, resultan singulares en el contexto de la UE. Permiten que, a pesar de una evidente desaceleración de la economía germana, con un crecimiento económico bajo, en el segundo trimestre del presente año (0.1%, luego de un 1.3% en el primer trimestre), ésta aún mantenga su condición de economía líder y locomotora de la Unión, pero que aún está lejos de anticipar una recesión en dicha economía. En ese marco, lo expuesto en el presente artículo mantiene su vigencia, pues sólo es comprensible un resultado de crecimiento positivo si se aprecian los sólidos fundamentos del orden económico alemán, sustentados en los principios de la economía social de mercado.

jueves, 9 de junio de 2011

DIALOGO SOBRE ECONOMIA EN EL PERU DEL SIGLO XXI

Entrevista efectuada a Luis Gallegos, en noviembre del año 2005,  para la publicación denominada “Seminarios de Formación Política 2004- Compendio de Exposiciones”, realizada por el Instituto Peruano de Economía Social de Mercado  

¿Qué es la economía social de mercado?

Intentar dar una definición de lo que es la ESM, hoy día en el Perú, a un cuarto de siglo desde que este concepto fuera incorporado en nuestra Carta Magna por la acertada y visionaria iniciativa del Constituyente del Partido Popular Cristiano, don E. Alayza Grundy, nos enfrenta, en principio, con una obligada tarea de esclarecimiento en torno al panorama confuso que se ha creado sobre el concepto de economía social de mercado en los últimos tiempos.  En la actualidad en sentido amplio, por oportunismo o carencia de información, cualquier planteamiento que exprese un reconocimiento del mercado en su rol de asignador eficiente de recursos y que apareje a ello algún grado de intervención estatal, en materia de regulación y apoyo social,  se ha dado en denominar economía social de mercado, sin importar el contenido y la forma que deberá tener la participación, tanto del mercado como del estado, es decir los principios constitutivos y operativos que habrán de determinar los grados de intensidad, el alcance y sentido de la presencia de ambas instituciones en los ámbitos económicos y social, de tal suerte que cualquier hibrido conceptual que combine estado con mercado podría asumir dicha denominación.
Ello ha dado lugar a un ambiente de incertidumbre, en lo referente a la existencia de una concepción de una economía social de mercado como una propuesta de ordenamiento económico real y viable, alternativo a otras concepciones de organización económica.  Es por ello que, superando lo que podríamos denominar el concepto amplio de una economía social de mercado, es necesario rescatar y reivindicar la existencia y vigencia de la escuela alemana de la economía social de mercado.  Esta escuela, partiendo de la crítica  a la concepción liberal de la economía de mercado, hecha por la escuela ordoliberal de la Universidad de Friburgo y de la antropología filosófica cristiana, supo construir un concepto singular de “hacer economía de mercado”.  Alfred Müller Armack, su creador, lo denominaba un estilo, es decir una concepción de organizar y gestionar lo económico con una especificidad propia, por lo que aún compartiendo categorías conceptuales con los otros “estilos de economía de mercado” , exhibía aspectos particulares  y  diferenciadores respecto a ellos. El propósito de esta novedosa concepción económica consistía en superar las limitaciones y deficiencias  de liberalismo económico, de la economía en sentido estricto, sobre todo en lo relacionado a las consecuencias sociales, se buscó redefinir por ello las relaciones entre competencia y solidaridad, entre mercado y justicia social.  Por ello, la economía social de mercado, se define como una concepción de ordenamiento que persigue el objetivo de combinar, sobre la base de la competencia, la libre iniciativa con el progreso social, asegurado por los rendimientos del mercado.
En lo concerniente a las diferencias con la concepción liberal de economía de mercado mencionadas anteriormente, cabe indicar que estas partían precisamente de aquellos aspectos que propiciaban el estrangulamiento del sistema y que consagraban como consecuencia natural e inexorable las desigualdades económicas y la exclusión de amplios sectores de la sociedad de los beneficios producidos en el mercado.  Müller Armack precisó que aquellas se encontraban básicamente en la teoría dinámica y el rol del Estado, por cuanto a diferencia del argumento liberal, en la configuración del orden económico global, la competencia, siendo un principio ordenador fundamental, no es el único, y que de forma paralela y con igual importancia se situaban otros principios ordenadores vinculados al logro de objetivos sociopolíticos, siendo la apreciación y cumplimiento de todos los principios en conjunto lo que constituía el “estilo” de la economía social de mercado.
En primer lugar ello plantea que la competencia por sí sola no propiciaba resultados eficientes económicamente y que además esta no puede ser entendida como una tendencia natural e inmanente al mercado, ella tiene que ser asegurada por el Estado, como un “programa estatal”, que la resguarde de las acciones destructivas, propias de los egoísmos de los diferentes agentes económicos, en especial las concentraciones económicas.
En segundo lugar se establece que el funcionamiento de la competencia para mejorar los resultados de los procesos de mercado debe estar acompañada de otros elementos o principios ordenadores que tienen como propósito complementarla y mejorar la distribución de los resultados que la libre iniciativa y el mercado son capaces de producir, ampliando la participación de los miembros de la sociedad, en forma cualitativa y cuantitativa, sobre los beneficios que permite un régimen de libertad económica y competencia.
En otras palabras, la economía social de mercado se distingue del viejo planteamiento de la economía de mercado (concepción liberal primigenia) en que es necesario que el Estado configure el orden económico, puntualmente, el régimen competitivo y el funcionamiento del mercado, estableciendo el marco normativo e institucional que propicie su más óptimo funcionamiento y rendimiento, lo que contemporáneamente se denomina regulación positiva, con lo que se supera el automatismo de mercado o “laissez faire”.  De otro lado, se incorpora como elemento de compensación social y dinamizador de la economía la función redistributiva del ingreso, expresada en una política social que implica acciones de configuración del orden social que tiene que ver con la participación organizada de las sociedades intermedias en la creación y mantenimiento de las condiciones que permitan un consenso social y económico que legitime y haga viable la vigencia del sistema económico en el largo plazo.
Ahora bien, explicitados, los elementos centrales que fundamentaron la “herejía” de la economía social de mercado, es necesario señalar aquellos otros elementos que signifiquen el aporte o los elementos que caracterizan propiamente esta concepción o “estilo”.  Estas giran en torno a los principios de configuración global del nuevo orden económico, el cual teniendo a la competencia como principio ordenador fundamental, tiene otros principios de igual rango de carácter sociopolítico, con cuya conjunción, como  dice Egon Tuchtfeldt surge una unidad de estilo.  Estos son: (1) El principio de política de orden de la  libertad del individuo; (2) El principio de política de orden de la competencia social; (3) La política coyuntural; (4) La política de crecimiento; (5) La política estructural; (6) El criterio de conformidad de mercado; para las medidas de política económica, en todos los ámbitos de aplicación de los elementos antes indicados.
Finalmente, en atención a la importancia capital que tiene el funcionamiento del orden competitivo, resulta relevante destacar la relación de los principios considerados clave o constitutivos, formuladas por Walter Eucken, cuyo cumplimiento, graduando su aplicación en función de las circunstancias de lugar y tiempo, permitirá un funcionamiento adecuado de la competencia y una elevación de la eficiencia de la economía en su conjunto.  Estos principios son:(1) El funcionamiento de un sistema de precios libre; (2) Estabilidad monetaria;(3)Libre acceso a los mercados; (4) propiedad privada; (5) libertad de contratación; (6) estabilidad en la política económica; (7) responsabilidad económica y social del empresariado; (8) lucha contra las concentraciones económicas y actos que restrinjan la competencia; (9) redistribución del ingreso; (10) condiciones de trabajo adecuadas y salario mínimo referencial. Una política económica, en el contexto de una economía social de mercado, tanto en lo referente al orden como al proceso  económico, apuntara permanentemente la vigencia real de los principios señalados como garantía para el funcionamiento del sistema económico conformando en base a ellos.


¿Cuál es el papel de la iniciativa privada y el mercado?

La libertad de la persona en un principio o elemento de estilo de fundamental importancia en una ESM, por ello la iniciativa privada en lo económico y social, sustentada en dicha libertad, es la fuerza motriz de la economía. Es esa iniciativa desplegada en el mercado, debidamente regulado, la que posibilitará el desarrollo económico, que debe ser, en palabra de Lebret, un  crecimiento económico duradero con una distribución del ingreso equitativa,. En cualquier economía, pero principalmente en una subdesarrollada como la peruana, esa iniciativa privada debe manifestarse en la participación de un contingente creciente de personas incursionando como empresarios en las diversas actividades económicas. Un proceso que busque un aumento de las actividades productivas y la transformación de las estructuras productivas obsoletas en pos de mejorar la competitividad, requiere del concurso eficaz de la iniciativa privada en el campo empresarial, lugar natural de expresión de la iniciativa económica. Son los empresarios, especialmente los pequeños y medianos, los que en forma directa buscan nuevas oportunidades y las transforman en actividades económicas concretas; desarrollan nuevos bienes, e incorporan audaz y creativamente las innovaciones tecnológicas a los procesos productivos. Por ello, a través de la política social, es necesario ejecutar políticas públicas y en alianza con el sector privado, destinadas a la formación de empresas y empresarios que puedan enfrentar con éxito los retos que plantean el acelerado proceso de cambio tecnológico y el dinamismo de los mercados internacionales.
De otro lado, la actividad empresarial, y toda actividad económica de producción e intercambio se desarrolla en un escenario y situación determinadas. Este escenario esta dado por el mercado, el cual debe estar “organizado” para estimular el surgimiento de las  iniciativas privadas y permitir su desarrollo.  El funcionamiento de un mercado competitivo debe permitir que se asignen los recursos eficientemente y en que los agentes económicos – consumidores  empresas productivas de bienes y servicios, inversionistas, trabajadores entre otros – dispongan de la información pertinente sobre el funcionamiento y las señales de los diferentes mercados (bienes, servicios, trabajo, tierras, capitales, tecnología para tomar decisiones.
Es necesario reiterar que el mercado debe estar “organizado”, su funcionamiento por si solo no corrige las asimetrías que existen en el acceso a la información y en la capacidad para procesarla, así como en los costos de transacción, más bien las acentúa.  Para que el mercado opere como eficiente asignador de recursos, es necesario establecer un marco ordenador, legal- institucional, que disminuya las asimetrías indicadas, promuevan la competencia y eviten las concentraciones económicas y los actos que restrinjan la competencia, el fraude y el uso de la información privilegiada que ponga en desventaja a unos agentes económicos frente a otros.  Por ello en una ESM es fundamental que se cumplan los denominados principios constitutivos o claves que anteriormente hemos indicado, el cumplimiento de aquellos, garantizado por el Estado, permitirán el adecuado funcionamiento del mercado y de régimen de competencia.


¿Cuál es el papel del Estado?

En una sociedad que busca el desarrollo ordenado y pacifico, es necesario que los intereses particulares del individuo estén orientados hacia el bien general de la comunidad. Esa función, en una sociedad libre, es tarea del Estado, el cual es el guardián supremo y garante del bien común.
En una economía social de mercado, la tarea del Estado, sustentada en los principios de subsidiariedad y supletoriedad, propios de la filosofía cristiana, está básicamente centrada en dos aspectos vitales para la especificidad de esta concepción de ordenamiento económico, estos son: la conformación del orden económico, es decir del marco legal-institucional, que permita el funcionamiento del mercado y de la competencia, así como en el diseño y ejecución de la política social, que tiene como finalidad cumplir una función redistributiva de los ingresos a través del gasto social.
A diferencia de los liberales (o neoliberales) que postulan que el mercado que mejor funciona es aquel que carece de regulación, la ESM sostiene que el mercado que mejor funciona es aquel que está regulado adecuadamente, es decir positivamente, permitiendo remover las barreras de acceso al mercado, sancionando las prácticas restrictivas de la competencia, garantizando la propie­dad privada, es decir una regulación que permita que el mercado funcione asegurado contra las tendencias que internamente conspiran contra su constitución. No se trata de regular mas o menos, de modo arbitrario o pragmático, sino en conformidad con el elemento de estilo denominado «criterio de conformidad con el mercado». En este aspecto la economía social de mercado se distancia del denominado “neo institucionalismo”, que obedece a criterios mas positivistas en materia de regulación.
Aquí, además de lo indicado, es necesario agregar que la política social no es una tarea que el estado encara solo; sino que comprende actividades que son desarrolladas con la participación de la sociedad organizada y que tienen por objeto mejorar la calidad de vida de las personas de modo permanente, mas allá de cualquier asistencialismo puramente material y coyuntural. La ESM considera que el crecimiento económico es producido por hombres productivos y motivados, por ello las acciones orientadas al mejoramien­to de la calidad de vida (satisfacción de necesidades básicas, ataque directo contra la pobreza, las inversiones en el capital humano, etc. no son un despilfarro social, sino condiciones necesarias para el crecimiento duradero. En ese sentido se encuentran, también, las llamadas condiciones positivas que el estado debe establecer para el incremento de la iniciativa privada, de entre las cuales merecen mención las tres siguientes: (1) facilitar el acceso a los bienes materiales, por ejemplo formalizando la propiedad, (2) facilitar la formación técnica para el trabajo y la gestión de los bienes (formación de pequeños y microempresarios), y por último las que conciernen a la llamada (3) igualdad de oportunidades, no sólo para la capacitación profesional, sino también para la participación en los valores más altos de la cultura y del espíritu.


¿Cómo debe enfocarse la perspectiva económica del Perú frente al mundo? ¿Qué sería necesario para adecuar la ESM al mundo globalizado?

En medio de una globalización creciente, las posibilidades de desarrollo económico del Perú están inexorablemente vinculadas al sector externo, a las condiciones que nos ofrece el entorno internacional.  Frente a ese hecho lo que nos queda es buscar las condiciones más favorables de incorporación a los mercados internacionales que, para los países pequeños y subdesarrollados (emergentes) como el nuestro pasan por diseñar y ejecutar una política de integración a bloques económicos regionales o extraregionales.  En ese sentido, es necesario definir los criterios a emplear para encarar ese proceso , de modo acelerado y en el corto plazo, los mismos que deben trascender la dimensión puramente economisista y considerar criterios culturales, históricos, políticos y sociales.  Así, es necesario seguir perseverando en el fortalecimiento y consolidación de la Comunidad Andina de Naciones y el MERCOSUR, como paso previo y necesario a la constitución de una Unión Sudamericana o Comunidad Sudamericana de Naciones.  Lo planteado, no excluye los procesos de integración con otros bloques “extraregionales” como el NAFTA o el TLC en curso con los EEUU, en tanto es una oportunidad que necesitamos aprovechar para dinamizar nuestra economía, modificando nuestra estructura productiva y mejorando sus niveles de competitividad.  De lo que se trata es de compatibilizar nuestra angustia por megamercados que dinamicen nuestra economía, con la necesaria apuesta por la constitución de un orden económico global más justo, que concilie la competencia con la solidaridad, el mercado con la justicia, tal como lo propugna la ESM.  En ese sentido, la política oficial del estado debe seguir manteniendo la posición en pro del fortalecimiento de la multipolaridad, ya que ese esquema de ordenamiento mundial es el más conveniente.


Defina 5  ejes fundamentales de política para el 2006 – 2011

De conformidad con la teoría de la economía social de mercado, nuestro planteamiento se ubica necesariamente en ambos campos  de la política económica: la Política de Orden Económico y la política de Proceso Económico.  En materia de política del orden, un primer eje fundamental continúa siendo la reforma del estado, por los reajustes en el volumen y calidad del gasto público que ello implica.  Un segundo eje: la reforma tributaria, que, vinculada estrechamente a la primera, sólo puede ser abordada a  continuación de ella y no antes, como absurdamente se pretendió hacer en el presente quinquenio (2001 – 2006), el ITF, el ITAN, el IES y el ISC, no pueden continuar siendo parte de nuestra estructura tributaria, porque desalientan abiertamente la iniciativa privada. Un tercer eje es la construcción de una política social eficiente, reordenando la institucionalidad que lo ejecuta y las fuentes y volúmenes de financiamiento. En el ámbito de la política del proceso económico. Un cuarto eje de trascendental importancia es la estabilidad macroeconómica (estabilidad de precios, equilibrio presupuestario, bajos tipos de interés, paridad cambiaria), la misma que aunada a la estabilidad política deben generar la confianza necesaria en los agentes económicos para que fluya la inversión productiva y de largo plazo. Finalmente, un quinto eje es la construcción de una política anticíclica que reduzca la vulnerabilidad de  nuestra economía ante los efectos y shocks externos la que debe implicar por un lado: austeridad en los períodos de auge y fuertes afluencias de capital, para acumular reservas y reducir el coeficiente de endeudamiento público, lo cual permitirá introducir políticas de expansión en épocas de contracción del entorno internacional; y, de otro lado, aumentar el ahorro interno, para que la afluencia de capitales no sea un condicionante esencial del crecimiento, sino un eficaz complemento.

jueves, 24 de marzo de 2011

LA COMPETENCIA Y EL CONTROL DE FUSIONES EN UNA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO

Por: Luis Gallegos


1.    Introducción
Durante buena parte de nuestra historia, la economía peruana ha experimentado el fracaso de los modelos de organización económica proteccionistas y mercantilistas. Es por ello que, a partir de la Constitución de 1979,  reiterada en la Constitución de 1993, la sociedad peruana ha optado por organizar su economía a partir de los principios de la economía social de mercado, teoría del orden económico que surgiera y tuviera rotundo éxito en la República Federal de Alemania, en la segunda mitad del siglo XX. 
La economía social de mercado sostiene que la organización de la economía de mercado sólo puede mantenerse si es que  se sustenta teniendo como base la iniciativa privada y la competencia, organizada ésta última como un programa estatal, pues los teóricos de esta concepción sostienen que no es posible el funcionamiento adecuado, de un mercado y de la competencia, sin que ambas se encuentren aseguradas por un ordenamiento estatal, que asegure la libre competencia y controle la formación de concentraciones empresariales, refutando con esta afirmación a la teoría liberal que postula un mercado con mínima regulación estatal.

      2. El ordenamiento de la competencia: ausencia de regulación de las fusiones
En el Perú, pese a que el concepto de la economía social de mercado estuvo contenido en la Constitución de 1979, recién a partir de 1991, se dieron los primeros pasos para organizar la economía de nuestro país bajo los principios de dicha forma de ordenamiento económico (economía de mercado con responsabilidad social o economía social de mercado). Ello, empezó a manifestarse, con la emisión de los Decretos Legislativos N° 701 y 807,  establecieron la primera regulación de las prácticas anticompetitivas, en su forma de abuso de posición dominante y la competencia desleal.
 
En la actualidad, producto de la evolución económica que ha experimentado nuestro país, en los últimos veinte años, y de los compromisos asumidos en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estado Unidos de Norteamérica, el marco legal anteriormente indicado se ha modificado, al haberse emitido en junio del año 2008, los Decretos Legislativos Nºs 1034 (Ley de represión de conductas anticompetitivas) y 1044 (Ley de represión de la competencia desleal) que han reconfigurado la legislación sobre competencia en el Perú. No obstante, subsiste, la ausencia de una regulación explícita respecto a las fusiones empresariales y su impacto en el mercado y en el sistema económico, en tanto estas implican la formación de concentraciones empresariales relacionadas directamente con la formación de concentraciones económicas.

“El Perú es actualmente uno de los pocos países de Latinoamérica que no cuenta con un sistema normativo de regulación de las concentraciones, lo cual ha permitido que se realicen en este mercado tanto operaciones pro competitivas, como operaciones que han restringido los niveles de competencia. El Decreto Legislativo N° 701 no contempla un sistema general de control de concentraciones económicas, siendo una norma destinada exclusivamente al control de comportamientos, es decir, a la represión de las conductas colusorias y del abuso de posición dominante en el mercado.
En noviembre de 1997, se introdujo la política de control de estructuras al ordenamiento peruano en materia de Defensa de la Competencia, pero restringida únicamente al sector eléctrico. En tal sentido, solamente el sector eléctrico cuenta con un sistema de control de concentraciones, en virtud a las disposiciones de la Ley N° 26876, Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico”.

La aplicación de una regulación dirigida a hacer extensivo el control de estructuras ha sido y es materia de una amplia discusión en nuestro medio, en la cual han abundado los argumentos a favor y en contra de la implementación de un sistema general de control de concentraciones económicas. Sin embargo, nosotros creemos que “el  control de concentraciones empresariales se justifica por la posible realización de operaciones de concentración que pueden plantear un problema a la competencia al establecer estructuras de mercado que limiten o restrinjan la competencia en perjuicio de los consumidores. Además, por definición, una operación de concentración reduce el número de agentes participantes en el mercado en cuestión, lo que reduce los costos de transacción e incrementa las probabilidades de generación de prácticas anticompetitivas. La reducción de la competencia producto de la concentración del poder económico en un número menor de unidades empresariales, ubica a éstas en posición más idónea para llevar a cabo acciones susceptibles de afectar el interés económico general, entre los que se incluye el bienestar de los consumidores.
En la actualidad existen numerosos países que han incorporado como instrumento de su política de Defensa de la Competencia el control de estructuras, advirtiéndose que la implementación de sistemas de control de concentraciones económicas se encuentra en expansión a nivel global.

     3. Argumentos y contra argumentos sobre la regulación de las fusiones.

No obstante lo anteriormente señalado, en el Perú, tal como indicamos líneas arriba, existe oposición a la generalización del sistema de control de concentraciones económicas.
El principal argumento de quienes defienden esta posición se sustenta en el derecho a la libertad de empresa, que se podría ver mediatizado con el control de fusiones y adquisiciones, lo cual resulta irónico, pues es  precisamente el surgimiento de concentraciones económicas en un mercado carente de regulación específica, lo que destruiría, en la práctica, la libertad de empresa.

No obstante la oposición referida en el párrafo anterior, al momento de evaluar el desempeño y las áreas de oportunidad de la política de competencia en el Perú, un organismo tan serio y técnico como la Organization for Economic Co-Operation and Development (OECD) analizó los argumentos en contra, en términos con los cuales coincidimos, y los descartó enfáticamente en los siguientes términos:

 _ "Un viejo argumento era que el control de fusiones podría ser dañino en economías pequeñas y abiertas en las cuales las firmas nacionales pueden necesitar realizar fusiones para lograr economías de escala y competir con efectividad contra firmas extranjeras. Este argumento ha sido desacreditado, y en general se reconoce por la experiencia empírica que el control de fusiones no evita tales fusiones.
 _ Se afirmaba que los sistemas de notificación previa imponen altos costos sobre gobiernos y compañías. De hecho, tales sistemas pueden ser costosos, pero el costo puede ser minimizado fijando umbrales de reporte altos.
_ El tercer argumento era que, dado que el análisis de fusiones es particularmente complejo, hay un riesgo excesivo de que las autoridades en materia de competencia tomen decisiones incorrectas. La premisa de este argumento es cuestionable, y en cualquier caso el argumento ha perdido gran parte de validez ahora que el Indecopi ha estado operando por más de 10 años y tiene cierta experiencia en análisis de fusiones.
_ El cuarto y último argumento es que la complejidad del análisis de fusiones provee discrecionalidad que puede ser utilizada para controlar la economía en formas que no son consistentes con el programa de reformas económicas [...] Sin embargo, debe recordarse que este riesgo existe en todos los países, y la experiencia internacional provee métodos para tratar con él. La interferencia política generalmente se combate dando autoridad para tomar decisiones a agencias cuasi judiciales independientes o al Poder Judicial, implementando procedimientos transparentes y políticas basadas en principios y proveyendo una revisión judicial de casos particulares y supervisión legislativa de las políticas de la agencia." (OECD, 2004:3)

    4. Fundamentos teóricos para la regulación de fusiones

Según la teoría sobre la regulación en el orden competitivo, la defensa de la competencia se divide en dos segmentos, el control de las estructuras y el control de las conductas.

A nosotros, en términos teóricos, nos interesa en el presente artículo presentar las herramientas para enfrentar el fenómeno de las concentraciones empresariales, denominación que devienen en concentraciones económicas produciendo modificaciones en las estructuras de los mercados que pudieran afectar o restringir los niveles de competencia.

En la actualidad, existen dos principales criterios para el control de las concentraciones empresariales; “el test sustantivo o Substantial Lessening of Competition, aplicado por la legislación norteamericana, y el test de dominancia, que se mantuvo como único método aplicado en la legislación comunitaria de la Unión Europea, hasta la promulgación del Reglamento 139/ 2004, que introdujo en Europa un sistema mixto o dual. El test o criterio sustantivo prohíbe todas las concentraciones que conduzcan a una lesión significativa de la competencia; mientras que el test o criterio de la dominancia prohíbe aquellas concentraciones empresariales que conduzcan a la creación o refuerzo de una posición dominante en los mercados de referencia. Por tanto, la diferencia radica en que en el primer caso se cautelan los niveles mínimos de competencia real en el mercado, mientras que el segundo criterio realiza un control estructural, en el que la mera aparición de una posición de dominio conduce a una prohibición” (Velasco, 2005:76).
En el caso peruano, en un primer momento de la fase de crecimiento que ha experimentado nuestra economía en la primera década del siglo XXI, se consideró inconveniente la aplicación de controles a las concentraciones empresariales, privilegiando el despliegue de la iniciativa y los capitales privados, y se adoptó el planteamiento de autores como OLIVEIRA (1998), que señalaron la conveniencia de que en economías en transición, como la peruana,  la implementación de las políticas de competencia y sus distintos instrumentos deberían ser aplicados progresivamente y siguiendo una secuencia que enfatice, en un inicio, el rol promotor de la competencia y de la regulación de conductas, para luego, en una segunda etapa, abarcar el control de las concentraciones empresariales, en razón a que la implementación de las políticas de competencia requiere de un tiempo de aprendizaje e inversión en capacitación y desarrollo de instituciones, por cuanto  para las autoridades en materia de competencia  evaluar los efectos de un cartel sobre el bienestar, resultaría menos dificultoso y menos costoso que evaluar los efectos de una concentración.

    5. Conclusiones

Consideramos que la economía peruana, después de una década de crecimiento sostenido, con grandes conglomerados empresariales operando, se encuentra apta para iniciar un sistema de control de las concentraciones y el INDECOPI, con sus casi veinte años en la Defensa de la competencia, y con la experiencia ganada, la cual ya fue puesta de manifiesto con la presentación de aquel primer proyecto de Ley sobre la Defensa de la Competencia, a finales del 2004, está en capacidad de asumir el referido rol, a través de su Comisión de Libre Competencia, máxime que el referido organismo regulador actualmente conoce las operaciones de concentración del sector eléctrico, siendo a la fecha este rubro, el único sector sujeto a control de sus concentraciones en el Perú. Consideramos por ello, que ya es tiempo implementar una regulación completa de control de fusiones, sobre todo en un escenario de mercados ampliados en los que la interrelación entre los mercados del Perú y otros países es creciente e irreversible y que en el marco de los Tratados de Libre Comercio suscritos en los años recientes tenderá a intensificarse más aún.


REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

1)    GALLEGOS, Luis, Economía Social de Mercado, Medio Ambiente y Responsabilidad Social Empresarial. Lima- Perú, Instituto de Estudios Socialcristianos- Konrad Adenauer Stiftung, 2008.

2)    OECD, Legislación de competencia en el Perú, en: “El Control de Concentraciones Empresariales”. Junio 2004. Obtenido de: <http://www.oecd.org/dataoecd/0/6/38858956>

3)    PRIETO, Eduardo, La política de defensa de la competencia en la Unión Europea, en el “Modelo Económico de la Unión Europea”. Información Comercial Española (ICE). Madrid, 2005.

4)    QUIROGA, María del Rosario y Miguel A. RODRIGUEZ, La Concentración de empresas y la libre competencia. Centro Cultural Cusco. Lima, 1997.

5)    VELASCO PEREZ VELASCO, David M., La necesidad de regular las concentraciones empresariales en el Perú de cara a la apertura del mercado global. Lima-Peru, Centro de Estudios en Derecho y Economía, 2005.

ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO: EL ORDEN DEL FUTURO

Luis Gallegos Molina
Abogado - Economista

El debate sobre el futuro del orden económico internacional y las opciones de política económica construidas sobre este se ha convertido, los últimos meses, en tema obligado en la agenda de círculos políticos, académicos y empresariales. Y es que esta discusión ha cobrado nuevos bríos, a partir del “crack” del 15 de setiembre del 2008, cuando estalló la crisis financiera norteamericana y el subsecuente inicio de una fase recesiva en la economía mundial, cuyo horizonte aún aparece cargado de negros nubarrones que no permiten atisbar una salida del problema en el corto plazo.

En nuestra opinión la crisis financiera y económica actual obedece al agotamiento del orden económico internacional vigente, sustentado en la ideología  liberal (neoliberal), que pese a tener manifestaciones anteladas de la crisis, ha sido incapaz de generar derroteros para una reorientación más ordenada, solidaria y equitativa en las relaciones económicas internacionales y nacionales, debido a sus propias rigideces conceptuales, por lo que consideramos oportuno discutir hoy respecto a la viabilidad de los principios que sustentan el orden económico aún vigente,  o la necesaria sustitución de los mismos para dar paso a una visión más integral de sociedad y la economía mundial del futuro.

El pensamiento liberal ha impulsado, en el último cuarto de siglo, la construcción de un mercado global y la integración económica vía el proceso denominado globalización, intensificado a partir del derrumbe de las economías socialistas, ha demostrado, una vez más, como en el siglo XIX (y hasta antes del “crack” de 1929) que carece de una comprensión valorativa realista para fundamentar la construcción de un mundo con orden y estabilidad en el largo plazo, menos desigual, solidario y libre para la humanidad. 

Esta ideología, se erigió en la “alternativa”, en la opción única (“pensamiento único” en la concepción de F. Fukuyama) e impulsó en el mundo, en América Latina y particularmente en el Perú, la implementación de políticas económicas que se sustentaron en sus principios, elevados a la categoría de dogmas de fe y sistematizados en el programa del denominado “Consenso de Washington”. Dichas políticas que, por la simplicidad de sus enunciados, revelaban su prescindencia de cualquier consideración relativa a las heterogeneidades de las estructuras económicas y sociales que nos presenta la realidad latinoamericana y mundial, así como de una concepción realista del hombre y de la sociedad.

La ideología liberal propugnó y propugna el sometimiento de la realidad a sus postulados generalizantes y homogenizadores, presuntamente válidos para cualquier contexto económico, social, político y cultural. Con ello se echaron los cimientos, de lo que a la postre ha sido la raíz del nuevo fracaso del liberalismo, en su pretensión por constituirse en la ideología dominante y hegemónica a nivel mundial.
Los hechos recientes, en materia económico-social, han demostrado que la aplicación dogmática de los principios económicos liberales genera crecimiento económico, pero marcado por  desequilibrios de diverso orden, concentraciones económicas, desarrollos regionales asimétricos, profundización de las desigualdades distributivas, y agudización de la exclusión social en general.

Ha quedado, evidenciado una vez más, que la ideología  liberal (neoliberal), con su dogmática individualista, insolidaria y utilitarista, expresada en políticas económicas o principios de organización económica, adolece de graves limitaciones que hacen deficiente su comprensión del hombre, de la sociedad, del Estado y del mercado, lo cual la descalifican en su pretensión de sustentar la construcción del orden económico y social del futuro.

Es cierto que se debe respetar y promover el ejercicio de la libertad humana, pero sin que ello implique propugnar, justificar y/o aceptar resignadamente conductas egoístas, codiciosas (la creación de títulos riesgosos, la especulación bursátil, por citar algunos detonantes de la crisis norteamericana), con graves consecuencias directas o indirectas en el prójimo y el medio ambiente, tal como lo han admitido, aunque todavía tímidamente, los líderes del G20, en su reunión del 15 de diciembre del 2008.

La sociedad debe ser el ámbito de desarrollo humano integral, fundada en el respeto de la naturaleza humana, en la promoción de la autocomprensión del yo (la individualidad) y de la trascendencia  (solidaridad), no en la sacralización del yo egoísta que torna la sociedad en una jungla en la que cada hombre lucha contra el otro, darwinianamente, por la supervivencia. El Estado, entendido como un Estado Social, debe garantizar la libertad pero también un orden, una regulación que garantice equidad en la convivencia social y la armonice en todas sus dimensiones, y que, puntualmente, en lo social y económico,  compatibilice el interés individual con el interés colectivo teniendo al bien común como principio rector. En suma, un Estado Social que impulse un equilibrio dinámico entre la libertad y la justicia, fundamentando en ambos la construcción de una sociedad con mayores niveles de crecimiento y  equidad.

El mercado, qué duda cabe, es el mejor, el más eficiente asignador de recursos, pero para que ello sea así debe funcionar de tal forma que permita, la concurrencia libre y competitiva de los agentes económicos, dentro de cierto marco ordenador. Ello implica organizar el mercado y la competencia, pues no son leyes naturales las que los gobiernan o determinan su operatividad adecuada. Solo así sus beneficios alcanzarán a las mayorías  y podrá limitar a  los factores  de poder económico locales y mundiales.

La ideología liberal (neoliberal), en su pretensión de ser el basamento del nuevo orden de la economía mundial ha considerado, fundamentalistamente, la red multidimensional de relaciones humanas solo desde la perspectiva del valor de la libertad y el utilitarismo; subordinando el bien común al bien particular individualista,  relegando a un plano inferior un principio fundamental de convivencia como la solidaridad o un valor tan trascendental como la justicia a la cual se le asigna la condición de ser resultado de la pura interacción humana basada en el egoísmo individualista (la teoría del “chorreo” en materia distributiva es una manifestación de esta concepción). Del mismo modo relega o interpreta “pragmáticamente”  principios como el de la autoridad, la subsidiariariedad y el rol del Estado como rector y garante del bien común, desnaturalizando su esencia, y reduciéndolo a una condición mínima, limitando gravemente sus tareas como entidad configuradora del orden social y económico, tal como ha sido señalado anteriormente.


Desde un líder moral como Juan Pablo II hasta un especulador financiero como George Soros (pasando por notables economistas como Joseph Stiglitz, Paul Krugman, entre otros) y con ellos amplios sectores de la humanidad, están convencidos de que ”el fundamentalismo de mercado es el responsable de que el sistema capitalista global carezca de solidez y sea insostenible”[1] por mucho tiempo más, y ello debido a la carencia de una regulación adecuada de los mercados que no sólo sea nacional sino mundial. La misma regulación que debe estar inspirada en valores morales y sociales, que estimulen políticas globales  que  reduzcan la creciente exclusión social y que acerquen a los pobres a los beneficios de la economía de mercado. 

Ello no se va a lograr con asistencialismo financiero de los organismos financieros multilaterales o con cooperación de los gobiernos de las economías desarrolladas dentro del mismo esquema de capitalismo liberal que hoy impera.  Se requiere la construcción de un orden económico con mayor equidad, más inclusivo respecto a los beneficios de la globalización. “Se trata de combinar estándares ambientales y sociales   mínimos    con   el   libre comercio,    pues de otra manera no habrá competencia leal en el sentido de una economía sustentable. Necesitamos oportunidades equitativas de acceso al mercado para todos. Ello es especialmente válido para   los  países en desarrollo. Toda la comunidad  internacional tiene responsabilidades en este tema” [2]2.

En virtud de lo expuesto, consideramos que la discusión sobre política económica coyuntural, sobre el desenvolvimiento de las variables macroeconómicas en el corto plazo, es importante; pero que mas importante es definir de una vez que visión del mundo, que filosofía, ha de estar subyacente en esas políticas y sobre todo cómo se  va a fundamentar el  sistema económico sobre el cual se van a construir y aplicar esas políticas. 
Es esta y no otra la discusión crucial hoy día, sobre todo en el estadio crítico en el que se encuentra la sociedad mundial, sumida en una crisis financiera y económica de graves consecuencias y, hasta hoy, de pronóstico reservado, sino veamos los informes periódicos de los organismos financieros multilaterales (FMI. BM, BID, etc.) que nos ofrecen sus “pronósticos” revisados y reajustados, cada cual más sombrío que el anterior. No obstante, pese a la magnitud de crisis financiera y económica, sostenemos que ella no es mas que el componente central de una crisis global de mayor complejidad, pues existen otras facetas como la trágica realidad del deterioro del medio ambiente (cambio climático), el agotamiento de las fuentes de energía fósil, no renovable y el crecimiento de los sectores que padecen hambre y  miseria en los países subdesarrollados. En ese sentido, es que reafirmamos desde una posición humanista cristiana, que hoy más que ayer se hace necesario en el Perú, en América Latina y en el mundo, la discusión e implementación de un nuevo orden económico, de una economía social de mercado como forma de organización económica superior a la vigente, inspirada en el fundamentalismo liberal de mercado, por ello vemos con optimismo como la conciencia mundial, teniendo como uno de sus protagonistas a Alemania, y a la mayoría de países de la Unión Europea, plantean con seriedad la necesidad de construir un nuevo orden económico mundial, como lo ha manifestado abiertamente la canciller alemana, Angela Merkel, en diversos escenarios, pero recientemente, la primera semana de febrero del 2009, en la reunión inaugural del Foro Económico Mundial, realizado en Davos- Suiza.

La búsqueda de hoy, cuya urgencia se ha acentuado por la crisis del capitalismo norteamericano, nos debe impulsar a participar activamente en esa tarea. Es necesario un orden económico-social que cimiente la edificación de los sistemas económicos locales y el sistema económico mundial, acorde con las exigencias y desafíos que la realidad contemporánea nos plantea, que promueva una mejor distribución de los beneficios del crecimiento económico, mayor eficiencia en términos de utilización de los recursos para la producción y protección ambiental (sustentabilidad).
Para ello, reiteramos,  se debe entender que toda respuesta a los problemas que la realidad nos presenta debe contar como punto de partida con una imagen clara de las características de esa realidad y una concepción valorativa del hombre que actúa sobre ella. La aplicación de soluciones puramente tecnocráticas (pragmáticas) a los problemas de la economía, desligadas de referentes valorativos  realistas (un humanismo integral), que conjugue libertad y solidaridad, no solo no resuelven los problemas económicos, sino que los agravan, pues al fin y al cabo, si las políticas no se dirigen a solucionar con equidad los problemas del hombre de carne y hueso, dichas políticas carecen de utilidad y están irremisiblemente destinadas a ampliar y agravar las causas de la cuestión social contemporánea

Publicado en Revista TESTIMONIO, Nº96-97, Lima – Mar./Jun.  2009.


[1] Soros, George : “La crisis del capitalismo global”, publicado por Plaza Janes, 1999, pag. 22. 
2Merkel, Angela: “Una mirada del viejo mundo: la sociedad integradora, sobre la necesidad de una Nueva Economía Social de Mercado”, 2001.

AGUA, INSTITUCIONALIDAD Y DESARROLLO

Por: LUIS WALTER GALLEGOS MOLINA.
ECONOMISTA Y ABOGADO.

Recientemente, del 03 de marzo del presente año, con ocasión  de la realización del seminario internacional sobre “Planes Nacionales de Recursos Hídricos en el Contexto Iberoamericano”, el Ministro de Agricultura, Ismael Benavides, ha anunciado la creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la ejecución del Plan de Modernización del Sistema Nacional del Recurso Hídrico.  Esta decisión constituye es un paso importante y una esperada medida en el amplio camino de las necesarias reformas que en materia de institucionalidad pública para el manejo del agua deben hacerse en el corto plazo. Sin embargo es necesario que este tipo de medidas se adopten en el marco de una comprensión global acerca de la problemática del agua y de una concepción integral renovada para su superación. En otras palabras no se debe  incurrir en efectuar reformas parciales e inorgánicas, pues ellas, a nuestro juicio, deben producirse en el contexto y como contenido de una nueva Ley de Aguas que sirva de base a un nuevo ordenamiento sobre la gestión de los recursos hídricos.

En la actualidad, nuestra legislación de aguas (Ley Nº 17757 y sus Reglamentos) es profusa y en muchos aspectos conceptualmente obsoleta.  Así tenemos que el agua es manejada, dependiendo de su uso, por diferentes autoridades sectoriales, cuando la tendencia moderna y la experiencia en la gestión de recursos hídricos parten del concepto central de la gestión multisectorial del agua.  El manejo sectorial del agua debilita la capacidad de planeamiento y gestión de recursos hídricos, debilitando o siendo factor determinante en la presencia de una autoridad estatal débil, con organismos públicos que carecen de competencia suficientes y medios eficaces que permitan regular  eficientemente el uso del recurso y resolver los conflictos de usuarios en los diferentes usos que se aplican al recurso hídrico.

En un escenario de manejo sectorial de agua la creación de una autoridad del agua resulta una acción importante, como señaláramos anteriormente ya que toda política de desarrollo económico y social, en la que el agua es componente fundamental requiere de instituciones simples y eficaces y un marco normativo que impulse un uso intenso pero ordenado del recurso hídrico, ese es un concepto en torno al cual existe consenso unánime,  recomendada entre otras instituciones, por el Banco Mundial, organismo financiero multilateral que en reciente publicación ha propuesto la urgente y necesaria creación de esta autoridad   que tendría la responsabilidad total de la gestión integrada de los recursos hídricos[1].  No obstante la supresión de la diversidad de autoridades hoy existentes (entre otros: INRENA, DIGESA, SUNASS, MINISTERIO DE AGRICULTURA, en sus áreas competentes), pierde en eficacia sin una nueva ley de aguas que ofrezca seguridad jurídica sobre los derechos de acceso y uso del recurso hídrico, siendo por ello importante la regularización del otorgamiento de licencias y permisos a los genuinos usuarios, así como un catastro de los mimos.

De otro lado, se debe promover  la gestión de las cuencas  de cada río, en las que se llevaría a cabo la planificación y gestión de los recursos hídricos con la participación en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos nacional, regional, local, de las organizaciones de usuarios y otros interesados directos ello posibilitara un uso mas eficiente del agua y que permitirá superar las situaciones conflictivas de carácter inter e intra regionales, al respecto podemos recordemos los recientes conflictos Huancavelica – Ica ( río Ica y sistema hídrico de la laguna de Choclococha) o Arequipa- Moquegua (Represa de Pasto Grande) .  Una nueva ley de aguas debe por ello proponer la constitución de autoridades regionales de cuenca (descentralización) pero bajo una sola autoridad nacional con atribuciones bien definidas y con la suficiente capacidad coercitiva para controlar y sancionar  el mal uso o el abuso de los derechos, el consumo ineficiente y la contaminación del agua.

  Así mismo una nueva ley de aguas debe abordar la problemática de las organizaciones de usuarios, actores centrales de la gestión de los recursos hídricos, organizaciones que hoy día se encuentran mas al servicio de la protesta política que al servicio de una efectiva acción para un uso adecuado de los recursos hídricos.  Así tenemos autoridades que merced a los mecanismos arcaicos de elección se encuentran enquistados en los cargos máximos de dichas organizaciones.  Por citar un elemento, el propiciar, como la actual ley lo hace, la capacidad electiva de los usuarios condicionada a la extensión de tierras que se posea es discriminador y restrictivo pues expresa una concepción feudal en la toma de decisiones respecto a un recurso que es de todos cuya gestión debe comprender a todos los usuarios en igualdad de derechos ante la ley tal como lo establece la Constitución. Igualmente la elección de los máximos cargos en las Juntas de Usuarios ( organizaciones por Sub Sector de Riego) mediante el sistema de delegados de las organizaciones menores (Comisiones de Regantes) fomentan las componendas, la constitución de argollas y limitan el ejercicio de los derechos de elección de todos los usuarios.  Es así que valiéndose de las imperfecciones de los mecanismos electivos, antes señaladas, determinados personajes carentes de representatividad real e idoneidad asumen los mas altos cargos a nivel de las Juntas de Usuarios, medrando a expensas de los agricultores y usuarios de agua (un caso ilustrativo y digno de investigación es el relativo a la Junta de Usuarios del Sub Distrito de Riego Rímac). Resulta, asimismo, de una ambigüedad funesta, las formas de organización de los usuarios , previstas por la legislación (Ley y Reglamentos ), por cuanto de un lado son asociaciones civiles y de otro entidades para estatales, configurando ello una “personalidad jurídica esquizofrénica” que posibilita la elusión de responsabilidades y gestiones deficientes .  Problemas como los descritos, devienen en que las Juntas de Usuarios en lugar de, por ejemplo, promover y gestionar mejoras en la infraestructura hidráulica para un aprovechamiento óptimo del agua, a través de la inversión nacional o la cooperación internacional se encuentran promoviendo y encabezando paralizaciones en el sector agrario.

Es crucial que las autoridades publicas, el Ejecutivo y el Congreso de la Republica, con el propósito de promover el orden, la eficiencia  y la inversión privada en los diversos usos del agua, actúen como una visión integral y decisión férrea, implementado las políticas adecuadas para la gestión publica del agua a partir de una nueva ley que diseñe y permita el resurgimiento de una nueva institucionalidad que restablezca el vínculo dinámico del agua con el desarrollo y que establezca una autoridad competente y eficaz en el planeamiento y gestión de los recursos hídricos. Si realmente tenemos el propósito de que el agua sea un componente fundamental en el desarrollo económico y social del Perú, no se puede ni se debe seguir manteniendo una gestión del uso del agua como la que tenemos hasta ahora, pues de ser así “la revolución productiva en el agro” y el “agua para todos” estarán condenadas a ser bonitos lemas de campaña pero no una realidad concreta y esperada por todos los peruanos.        
 

Publicado en Revista TESTIMONIO, Nº91-92, Lima – Ene./Mar.  2008.


[1] Olson Douglas,  Capitulo 18.  Recursos Hídricos, en PERÚ : la oportunidad de un oasis diferente.  Banco Mundial, 2006