jueves, 24 de marzo de 2011

LA COMPETENCIA Y EL CONTROL DE FUSIONES EN UNA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO

Por: Luis Gallegos


1.    Introducción
Durante buena parte de nuestra historia, la economía peruana ha experimentado el fracaso de los modelos de organización económica proteccionistas y mercantilistas. Es por ello que, a partir de la Constitución de 1979,  reiterada en la Constitución de 1993, la sociedad peruana ha optado por organizar su economía a partir de los principios de la economía social de mercado, teoría del orden económico que surgiera y tuviera rotundo éxito en la República Federal de Alemania, en la segunda mitad del siglo XX. 
La economía social de mercado sostiene que la organización de la economía de mercado sólo puede mantenerse si es que  se sustenta teniendo como base la iniciativa privada y la competencia, organizada ésta última como un programa estatal, pues los teóricos de esta concepción sostienen que no es posible el funcionamiento adecuado, de un mercado y de la competencia, sin que ambas se encuentren aseguradas por un ordenamiento estatal, que asegure la libre competencia y controle la formación de concentraciones empresariales, refutando con esta afirmación a la teoría liberal que postula un mercado con mínima regulación estatal.

      2. El ordenamiento de la competencia: ausencia de regulación de las fusiones
En el Perú, pese a que el concepto de la economía social de mercado estuvo contenido en la Constitución de 1979, recién a partir de 1991, se dieron los primeros pasos para organizar la economía de nuestro país bajo los principios de dicha forma de ordenamiento económico (economía de mercado con responsabilidad social o economía social de mercado). Ello, empezó a manifestarse, con la emisión de los Decretos Legislativos N° 701 y 807,  establecieron la primera regulación de las prácticas anticompetitivas, en su forma de abuso de posición dominante y la competencia desleal.
 
En la actualidad, producto de la evolución económica que ha experimentado nuestro país, en los últimos veinte años, y de los compromisos asumidos en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estado Unidos de Norteamérica, el marco legal anteriormente indicado se ha modificado, al haberse emitido en junio del año 2008, los Decretos Legislativos Nºs 1034 (Ley de represión de conductas anticompetitivas) y 1044 (Ley de represión de la competencia desleal) que han reconfigurado la legislación sobre competencia en el Perú. No obstante, subsiste, la ausencia de una regulación explícita respecto a las fusiones empresariales y su impacto en el mercado y en el sistema económico, en tanto estas implican la formación de concentraciones empresariales relacionadas directamente con la formación de concentraciones económicas.

“El Perú es actualmente uno de los pocos países de Latinoamérica que no cuenta con un sistema normativo de regulación de las concentraciones, lo cual ha permitido que se realicen en este mercado tanto operaciones pro competitivas, como operaciones que han restringido los niveles de competencia. El Decreto Legislativo N° 701 no contempla un sistema general de control de concentraciones económicas, siendo una norma destinada exclusivamente al control de comportamientos, es decir, a la represión de las conductas colusorias y del abuso de posición dominante en el mercado.
En noviembre de 1997, se introdujo la política de control de estructuras al ordenamiento peruano en materia de Defensa de la Competencia, pero restringida únicamente al sector eléctrico. En tal sentido, solamente el sector eléctrico cuenta con un sistema de control de concentraciones, en virtud a las disposiciones de la Ley N° 26876, Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico”.

La aplicación de una regulación dirigida a hacer extensivo el control de estructuras ha sido y es materia de una amplia discusión en nuestro medio, en la cual han abundado los argumentos a favor y en contra de la implementación de un sistema general de control de concentraciones económicas. Sin embargo, nosotros creemos que “el  control de concentraciones empresariales se justifica por la posible realización de operaciones de concentración que pueden plantear un problema a la competencia al establecer estructuras de mercado que limiten o restrinjan la competencia en perjuicio de los consumidores. Además, por definición, una operación de concentración reduce el número de agentes participantes en el mercado en cuestión, lo que reduce los costos de transacción e incrementa las probabilidades de generación de prácticas anticompetitivas. La reducción de la competencia producto de la concentración del poder económico en un número menor de unidades empresariales, ubica a éstas en posición más idónea para llevar a cabo acciones susceptibles de afectar el interés económico general, entre los que se incluye el bienestar de los consumidores.
En la actualidad existen numerosos países que han incorporado como instrumento de su política de Defensa de la Competencia el control de estructuras, advirtiéndose que la implementación de sistemas de control de concentraciones económicas se encuentra en expansión a nivel global.

     3. Argumentos y contra argumentos sobre la regulación de las fusiones.

No obstante lo anteriormente señalado, en el Perú, tal como indicamos líneas arriba, existe oposición a la generalización del sistema de control de concentraciones económicas.
El principal argumento de quienes defienden esta posición se sustenta en el derecho a la libertad de empresa, que se podría ver mediatizado con el control de fusiones y adquisiciones, lo cual resulta irónico, pues es  precisamente el surgimiento de concentraciones económicas en un mercado carente de regulación específica, lo que destruiría, en la práctica, la libertad de empresa.

No obstante la oposición referida en el párrafo anterior, al momento de evaluar el desempeño y las áreas de oportunidad de la política de competencia en el Perú, un organismo tan serio y técnico como la Organization for Economic Co-Operation and Development (OECD) analizó los argumentos en contra, en términos con los cuales coincidimos, y los descartó enfáticamente en los siguientes términos:

 _ "Un viejo argumento era que el control de fusiones podría ser dañino en economías pequeñas y abiertas en las cuales las firmas nacionales pueden necesitar realizar fusiones para lograr economías de escala y competir con efectividad contra firmas extranjeras. Este argumento ha sido desacreditado, y en general se reconoce por la experiencia empírica que el control de fusiones no evita tales fusiones.
 _ Se afirmaba que los sistemas de notificación previa imponen altos costos sobre gobiernos y compañías. De hecho, tales sistemas pueden ser costosos, pero el costo puede ser minimizado fijando umbrales de reporte altos.
_ El tercer argumento era que, dado que el análisis de fusiones es particularmente complejo, hay un riesgo excesivo de que las autoridades en materia de competencia tomen decisiones incorrectas. La premisa de este argumento es cuestionable, y en cualquier caso el argumento ha perdido gran parte de validez ahora que el Indecopi ha estado operando por más de 10 años y tiene cierta experiencia en análisis de fusiones.
_ El cuarto y último argumento es que la complejidad del análisis de fusiones provee discrecionalidad que puede ser utilizada para controlar la economía en formas que no son consistentes con el programa de reformas económicas [...] Sin embargo, debe recordarse que este riesgo existe en todos los países, y la experiencia internacional provee métodos para tratar con él. La interferencia política generalmente se combate dando autoridad para tomar decisiones a agencias cuasi judiciales independientes o al Poder Judicial, implementando procedimientos transparentes y políticas basadas en principios y proveyendo una revisión judicial de casos particulares y supervisión legislativa de las políticas de la agencia." (OECD, 2004:3)

    4. Fundamentos teóricos para la regulación de fusiones

Según la teoría sobre la regulación en el orden competitivo, la defensa de la competencia se divide en dos segmentos, el control de las estructuras y el control de las conductas.

A nosotros, en términos teóricos, nos interesa en el presente artículo presentar las herramientas para enfrentar el fenómeno de las concentraciones empresariales, denominación que devienen en concentraciones económicas produciendo modificaciones en las estructuras de los mercados que pudieran afectar o restringir los niveles de competencia.

En la actualidad, existen dos principales criterios para el control de las concentraciones empresariales; “el test sustantivo o Substantial Lessening of Competition, aplicado por la legislación norteamericana, y el test de dominancia, que se mantuvo como único método aplicado en la legislación comunitaria de la Unión Europea, hasta la promulgación del Reglamento 139/ 2004, que introdujo en Europa un sistema mixto o dual. El test o criterio sustantivo prohíbe todas las concentraciones que conduzcan a una lesión significativa de la competencia; mientras que el test o criterio de la dominancia prohíbe aquellas concentraciones empresariales que conduzcan a la creación o refuerzo de una posición dominante en los mercados de referencia. Por tanto, la diferencia radica en que en el primer caso se cautelan los niveles mínimos de competencia real en el mercado, mientras que el segundo criterio realiza un control estructural, en el que la mera aparición de una posición de dominio conduce a una prohibición” (Velasco, 2005:76).
En el caso peruano, en un primer momento de la fase de crecimiento que ha experimentado nuestra economía en la primera década del siglo XXI, se consideró inconveniente la aplicación de controles a las concentraciones empresariales, privilegiando el despliegue de la iniciativa y los capitales privados, y se adoptó el planteamiento de autores como OLIVEIRA (1998), que señalaron la conveniencia de que en economías en transición, como la peruana,  la implementación de las políticas de competencia y sus distintos instrumentos deberían ser aplicados progresivamente y siguiendo una secuencia que enfatice, en un inicio, el rol promotor de la competencia y de la regulación de conductas, para luego, en una segunda etapa, abarcar el control de las concentraciones empresariales, en razón a que la implementación de las políticas de competencia requiere de un tiempo de aprendizaje e inversión en capacitación y desarrollo de instituciones, por cuanto  para las autoridades en materia de competencia  evaluar los efectos de un cartel sobre el bienestar, resultaría menos dificultoso y menos costoso que evaluar los efectos de una concentración.

    5. Conclusiones

Consideramos que la economía peruana, después de una década de crecimiento sostenido, con grandes conglomerados empresariales operando, se encuentra apta para iniciar un sistema de control de las concentraciones y el INDECOPI, con sus casi veinte años en la Defensa de la competencia, y con la experiencia ganada, la cual ya fue puesta de manifiesto con la presentación de aquel primer proyecto de Ley sobre la Defensa de la Competencia, a finales del 2004, está en capacidad de asumir el referido rol, a través de su Comisión de Libre Competencia, máxime que el referido organismo regulador actualmente conoce las operaciones de concentración del sector eléctrico, siendo a la fecha este rubro, el único sector sujeto a control de sus concentraciones en el Perú. Consideramos por ello, que ya es tiempo implementar una regulación completa de control de fusiones, sobre todo en un escenario de mercados ampliados en los que la interrelación entre los mercados del Perú y otros países es creciente e irreversible y que en el marco de los Tratados de Libre Comercio suscritos en los años recientes tenderá a intensificarse más aún.


REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

1)    GALLEGOS, Luis, Economía Social de Mercado, Medio Ambiente y Responsabilidad Social Empresarial. Lima- Perú, Instituto de Estudios Socialcristianos- Konrad Adenauer Stiftung, 2008.

2)    OECD, Legislación de competencia en el Perú, en: “El Control de Concentraciones Empresariales”. Junio 2004. Obtenido de: <http://www.oecd.org/dataoecd/0/6/38858956>

3)    PRIETO, Eduardo, La política de defensa de la competencia en la Unión Europea, en el “Modelo Económico de la Unión Europea”. Información Comercial Española (ICE). Madrid, 2005.

4)    QUIROGA, María del Rosario y Miguel A. RODRIGUEZ, La Concentración de empresas y la libre competencia. Centro Cultural Cusco. Lima, 1997.

5)    VELASCO PEREZ VELASCO, David M., La necesidad de regular las concentraciones empresariales en el Perú de cara a la apertura del mercado global. Lima-Peru, Centro de Estudios en Derecho y Economía, 2005.

ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO: EL ORDEN DEL FUTURO

Luis Gallegos Molina
Abogado - Economista

El debate sobre el futuro del orden económico internacional y las opciones de política económica construidas sobre este se ha convertido, los últimos meses, en tema obligado en la agenda de círculos políticos, académicos y empresariales. Y es que esta discusión ha cobrado nuevos bríos, a partir del “crack” del 15 de setiembre del 2008, cuando estalló la crisis financiera norteamericana y el subsecuente inicio de una fase recesiva en la economía mundial, cuyo horizonte aún aparece cargado de negros nubarrones que no permiten atisbar una salida del problema en el corto plazo.

En nuestra opinión la crisis financiera y económica actual obedece al agotamiento del orden económico internacional vigente, sustentado en la ideología  liberal (neoliberal), que pese a tener manifestaciones anteladas de la crisis, ha sido incapaz de generar derroteros para una reorientación más ordenada, solidaria y equitativa en las relaciones económicas internacionales y nacionales, debido a sus propias rigideces conceptuales, por lo que consideramos oportuno discutir hoy respecto a la viabilidad de los principios que sustentan el orden económico aún vigente,  o la necesaria sustitución de los mismos para dar paso a una visión más integral de sociedad y la economía mundial del futuro.

El pensamiento liberal ha impulsado, en el último cuarto de siglo, la construcción de un mercado global y la integración económica vía el proceso denominado globalización, intensificado a partir del derrumbe de las economías socialistas, ha demostrado, una vez más, como en el siglo XIX (y hasta antes del “crack” de 1929) que carece de una comprensión valorativa realista para fundamentar la construcción de un mundo con orden y estabilidad en el largo plazo, menos desigual, solidario y libre para la humanidad. 

Esta ideología, se erigió en la “alternativa”, en la opción única (“pensamiento único” en la concepción de F. Fukuyama) e impulsó en el mundo, en América Latina y particularmente en el Perú, la implementación de políticas económicas que se sustentaron en sus principios, elevados a la categoría de dogmas de fe y sistematizados en el programa del denominado “Consenso de Washington”. Dichas políticas que, por la simplicidad de sus enunciados, revelaban su prescindencia de cualquier consideración relativa a las heterogeneidades de las estructuras económicas y sociales que nos presenta la realidad latinoamericana y mundial, así como de una concepción realista del hombre y de la sociedad.

La ideología liberal propugnó y propugna el sometimiento de la realidad a sus postulados generalizantes y homogenizadores, presuntamente válidos para cualquier contexto económico, social, político y cultural. Con ello se echaron los cimientos, de lo que a la postre ha sido la raíz del nuevo fracaso del liberalismo, en su pretensión por constituirse en la ideología dominante y hegemónica a nivel mundial.
Los hechos recientes, en materia económico-social, han demostrado que la aplicación dogmática de los principios económicos liberales genera crecimiento económico, pero marcado por  desequilibrios de diverso orden, concentraciones económicas, desarrollos regionales asimétricos, profundización de las desigualdades distributivas, y agudización de la exclusión social en general.

Ha quedado, evidenciado una vez más, que la ideología  liberal (neoliberal), con su dogmática individualista, insolidaria y utilitarista, expresada en políticas económicas o principios de organización económica, adolece de graves limitaciones que hacen deficiente su comprensión del hombre, de la sociedad, del Estado y del mercado, lo cual la descalifican en su pretensión de sustentar la construcción del orden económico y social del futuro.

Es cierto que se debe respetar y promover el ejercicio de la libertad humana, pero sin que ello implique propugnar, justificar y/o aceptar resignadamente conductas egoístas, codiciosas (la creación de títulos riesgosos, la especulación bursátil, por citar algunos detonantes de la crisis norteamericana), con graves consecuencias directas o indirectas en el prójimo y el medio ambiente, tal como lo han admitido, aunque todavía tímidamente, los líderes del G20, en su reunión del 15 de diciembre del 2008.

La sociedad debe ser el ámbito de desarrollo humano integral, fundada en el respeto de la naturaleza humana, en la promoción de la autocomprensión del yo (la individualidad) y de la trascendencia  (solidaridad), no en la sacralización del yo egoísta que torna la sociedad en una jungla en la que cada hombre lucha contra el otro, darwinianamente, por la supervivencia. El Estado, entendido como un Estado Social, debe garantizar la libertad pero también un orden, una regulación que garantice equidad en la convivencia social y la armonice en todas sus dimensiones, y que, puntualmente, en lo social y económico,  compatibilice el interés individual con el interés colectivo teniendo al bien común como principio rector. En suma, un Estado Social que impulse un equilibrio dinámico entre la libertad y la justicia, fundamentando en ambos la construcción de una sociedad con mayores niveles de crecimiento y  equidad.

El mercado, qué duda cabe, es el mejor, el más eficiente asignador de recursos, pero para que ello sea así debe funcionar de tal forma que permita, la concurrencia libre y competitiva de los agentes económicos, dentro de cierto marco ordenador. Ello implica organizar el mercado y la competencia, pues no son leyes naturales las que los gobiernan o determinan su operatividad adecuada. Solo así sus beneficios alcanzarán a las mayorías  y podrá limitar a  los factores  de poder económico locales y mundiales.

La ideología liberal (neoliberal), en su pretensión de ser el basamento del nuevo orden de la economía mundial ha considerado, fundamentalistamente, la red multidimensional de relaciones humanas solo desde la perspectiva del valor de la libertad y el utilitarismo; subordinando el bien común al bien particular individualista,  relegando a un plano inferior un principio fundamental de convivencia como la solidaridad o un valor tan trascendental como la justicia a la cual se le asigna la condición de ser resultado de la pura interacción humana basada en el egoísmo individualista (la teoría del “chorreo” en materia distributiva es una manifestación de esta concepción). Del mismo modo relega o interpreta “pragmáticamente”  principios como el de la autoridad, la subsidiariariedad y el rol del Estado como rector y garante del bien común, desnaturalizando su esencia, y reduciéndolo a una condición mínima, limitando gravemente sus tareas como entidad configuradora del orden social y económico, tal como ha sido señalado anteriormente.


Desde un líder moral como Juan Pablo II hasta un especulador financiero como George Soros (pasando por notables economistas como Joseph Stiglitz, Paul Krugman, entre otros) y con ellos amplios sectores de la humanidad, están convencidos de que ”el fundamentalismo de mercado es el responsable de que el sistema capitalista global carezca de solidez y sea insostenible”[1] por mucho tiempo más, y ello debido a la carencia de una regulación adecuada de los mercados que no sólo sea nacional sino mundial. La misma regulación que debe estar inspirada en valores morales y sociales, que estimulen políticas globales  que  reduzcan la creciente exclusión social y que acerquen a los pobres a los beneficios de la economía de mercado. 

Ello no se va a lograr con asistencialismo financiero de los organismos financieros multilaterales o con cooperación de los gobiernos de las economías desarrolladas dentro del mismo esquema de capitalismo liberal que hoy impera.  Se requiere la construcción de un orden económico con mayor equidad, más inclusivo respecto a los beneficios de la globalización. “Se trata de combinar estándares ambientales y sociales   mínimos    con   el   libre comercio,    pues de otra manera no habrá competencia leal en el sentido de una economía sustentable. Necesitamos oportunidades equitativas de acceso al mercado para todos. Ello es especialmente válido para   los  países en desarrollo. Toda la comunidad  internacional tiene responsabilidades en este tema” [2]2.

En virtud de lo expuesto, consideramos que la discusión sobre política económica coyuntural, sobre el desenvolvimiento de las variables macroeconómicas en el corto plazo, es importante; pero que mas importante es definir de una vez que visión del mundo, que filosofía, ha de estar subyacente en esas políticas y sobre todo cómo se  va a fundamentar el  sistema económico sobre el cual se van a construir y aplicar esas políticas. 
Es esta y no otra la discusión crucial hoy día, sobre todo en el estadio crítico en el que se encuentra la sociedad mundial, sumida en una crisis financiera y económica de graves consecuencias y, hasta hoy, de pronóstico reservado, sino veamos los informes periódicos de los organismos financieros multilaterales (FMI. BM, BID, etc.) que nos ofrecen sus “pronósticos” revisados y reajustados, cada cual más sombrío que el anterior. No obstante, pese a la magnitud de crisis financiera y económica, sostenemos que ella no es mas que el componente central de una crisis global de mayor complejidad, pues existen otras facetas como la trágica realidad del deterioro del medio ambiente (cambio climático), el agotamiento de las fuentes de energía fósil, no renovable y el crecimiento de los sectores que padecen hambre y  miseria en los países subdesarrollados. En ese sentido, es que reafirmamos desde una posición humanista cristiana, que hoy más que ayer se hace necesario en el Perú, en América Latina y en el mundo, la discusión e implementación de un nuevo orden económico, de una economía social de mercado como forma de organización económica superior a la vigente, inspirada en el fundamentalismo liberal de mercado, por ello vemos con optimismo como la conciencia mundial, teniendo como uno de sus protagonistas a Alemania, y a la mayoría de países de la Unión Europea, plantean con seriedad la necesidad de construir un nuevo orden económico mundial, como lo ha manifestado abiertamente la canciller alemana, Angela Merkel, en diversos escenarios, pero recientemente, la primera semana de febrero del 2009, en la reunión inaugural del Foro Económico Mundial, realizado en Davos- Suiza.

La búsqueda de hoy, cuya urgencia se ha acentuado por la crisis del capitalismo norteamericano, nos debe impulsar a participar activamente en esa tarea. Es necesario un orden económico-social que cimiente la edificación de los sistemas económicos locales y el sistema económico mundial, acorde con las exigencias y desafíos que la realidad contemporánea nos plantea, que promueva una mejor distribución de los beneficios del crecimiento económico, mayor eficiencia en términos de utilización de los recursos para la producción y protección ambiental (sustentabilidad).
Para ello, reiteramos,  se debe entender que toda respuesta a los problemas que la realidad nos presenta debe contar como punto de partida con una imagen clara de las características de esa realidad y una concepción valorativa del hombre que actúa sobre ella. La aplicación de soluciones puramente tecnocráticas (pragmáticas) a los problemas de la economía, desligadas de referentes valorativos  realistas (un humanismo integral), que conjugue libertad y solidaridad, no solo no resuelven los problemas económicos, sino que los agravan, pues al fin y al cabo, si las políticas no se dirigen a solucionar con equidad los problemas del hombre de carne y hueso, dichas políticas carecen de utilidad y están irremisiblemente destinadas a ampliar y agravar las causas de la cuestión social contemporánea

Publicado en Revista TESTIMONIO, Nº96-97, Lima – Mar./Jun.  2009.


[1] Soros, George : “La crisis del capitalismo global”, publicado por Plaza Janes, 1999, pag. 22. 
2Merkel, Angela: “Una mirada del viejo mundo: la sociedad integradora, sobre la necesidad de una Nueva Economía Social de Mercado”, 2001.

AGUA, INSTITUCIONALIDAD Y DESARROLLO

Por: LUIS WALTER GALLEGOS MOLINA.
ECONOMISTA Y ABOGADO.

Recientemente, del 03 de marzo del presente año, con ocasión  de la realización del seminario internacional sobre “Planes Nacionales de Recursos Hídricos en el Contexto Iberoamericano”, el Ministro de Agricultura, Ismael Benavides, ha anunciado la creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la ejecución del Plan de Modernización del Sistema Nacional del Recurso Hídrico.  Esta decisión constituye es un paso importante y una esperada medida en el amplio camino de las necesarias reformas que en materia de institucionalidad pública para el manejo del agua deben hacerse en el corto plazo. Sin embargo es necesario que este tipo de medidas se adopten en el marco de una comprensión global acerca de la problemática del agua y de una concepción integral renovada para su superación. En otras palabras no se debe  incurrir en efectuar reformas parciales e inorgánicas, pues ellas, a nuestro juicio, deben producirse en el contexto y como contenido de una nueva Ley de Aguas que sirva de base a un nuevo ordenamiento sobre la gestión de los recursos hídricos.

En la actualidad, nuestra legislación de aguas (Ley Nº 17757 y sus Reglamentos) es profusa y en muchos aspectos conceptualmente obsoleta.  Así tenemos que el agua es manejada, dependiendo de su uso, por diferentes autoridades sectoriales, cuando la tendencia moderna y la experiencia en la gestión de recursos hídricos parten del concepto central de la gestión multisectorial del agua.  El manejo sectorial del agua debilita la capacidad de planeamiento y gestión de recursos hídricos, debilitando o siendo factor determinante en la presencia de una autoridad estatal débil, con organismos públicos que carecen de competencia suficientes y medios eficaces que permitan regular  eficientemente el uso del recurso y resolver los conflictos de usuarios en los diferentes usos que se aplican al recurso hídrico.

En un escenario de manejo sectorial de agua la creación de una autoridad del agua resulta una acción importante, como señaláramos anteriormente ya que toda política de desarrollo económico y social, en la que el agua es componente fundamental requiere de instituciones simples y eficaces y un marco normativo que impulse un uso intenso pero ordenado del recurso hídrico, ese es un concepto en torno al cual existe consenso unánime,  recomendada entre otras instituciones, por el Banco Mundial, organismo financiero multilateral que en reciente publicación ha propuesto la urgente y necesaria creación de esta autoridad   que tendría la responsabilidad total de la gestión integrada de los recursos hídricos[1].  No obstante la supresión de la diversidad de autoridades hoy existentes (entre otros: INRENA, DIGESA, SUNASS, MINISTERIO DE AGRICULTURA, en sus áreas competentes), pierde en eficacia sin una nueva ley de aguas que ofrezca seguridad jurídica sobre los derechos de acceso y uso del recurso hídrico, siendo por ello importante la regularización del otorgamiento de licencias y permisos a los genuinos usuarios, así como un catastro de los mimos.

De otro lado, se debe promover  la gestión de las cuencas  de cada río, en las que se llevaría a cabo la planificación y gestión de los recursos hídricos con la participación en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos nacional, regional, local, de las organizaciones de usuarios y otros interesados directos ello posibilitara un uso mas eficiente del agua y que permitirá superar las situaciones conflictivas de carácter inter e intra regionales, al respecto podemos recordemos los recientes conflictos Huancavelica – Ica ( río Ica y sistema hídrico de la laguna de Choclococha) o Arequipa- Moquegua (Represa de Pasto Grande) .  Una nueva ley de aguas debe por ello proponer la constitución de autoridades regionales de cuenca (descentralización) pero bajo una sola autoridad nacional con atribuciones bien definidas y con la suficiente capacidad coercitiva para controlar y sancionar  el mal uso o el abuso de los derechos, el consumo ineficiente y la contaminación del agua.

  Así mismo una nueva ley de aguas debe abordar la problemática de las organizaciones de usuarios, actores centrales de la gestión de los recursos hídricos, organizaciones que hoy día se encuentran mas al servicio de la protesta política que al servicio de una efectiva acción para un uso adecuado de los recursos hídricos.  Así tenemos autoridades que merced a los mecanismos arcaicos de elección se encuentran enquistados en los cargos máximos de dichas organizaciones.  Por citar un elemento, el propiciar, como la actual ley lo hace, la capacidad electiva de los usuarios condicionada a la extensión de tierras que se posea es discriminador y restrictivo pues expresa una concepción feudal en la toma de decisiones respecto a un recurso que es de todos cuya gestión debe comprender a todos los usuarios en igualdad de derechos ante la ley tal como lo establece la Constitución. Igualmente la elección de los máximos cargos en las Juntas de Usuarios ( organizaciones por Sub Sector de Riego) mediante el sistema de delegados de las organizaciones menores (Comisiones de Regantes) fomentan las componendas, la constitución de argollas y limitan el ejercicio de los derechos de elección de todos los usuarios.  Es así que valiéndose de las imperfecciones de los mecanismos electivos, antes señaladas, determinados personajes carentes de representatividad real e idoneidad asumen los mas altos cargos a nivel de las Juntas de Usuarios, medrando a expensas de los agricultores y usuarios de agua (un caso ilustrativo y digno de investigación es el relativo a la Junta de Usuarios del Sub Distrito de Riego Rímac). Resulta, asimismo, de una ambigüedad funesta, las formas de organización de los usuarios , previstas por la legislación (Ley y Reglamentos ), por cuanto de un lado son asociaciones civiles y de otro entidades para estatales, configurando ello una “personalidad jurídica esquizofrénica” que posibilita la elusión de responsabilidades y gestiones deficientes .  Problemas como los descritos, devienen en que las Juntas de Usuarios en lugar de, por ejemplo, promover y gestionar mejoras en la infraestructura hidráulica para un aprovechamiento óptimo del agua, a través de la inversión nacional o la cooperación internacional se encuentran promoviendo y encabezando paralizaciones en el sector agrario.

Es crucial que las autoridades publicas, el Ejecutivo y el Congreso de la Republica, con el propósito de promover el orden, la eficiencia  y la inversión privada en los diversos usos del agua, actúen como una visión integral y decisión férrea, implementado las políticas adecuadas para la gestión publica del agua a partir de una nueva ley que diseñe y permita el resurgimiento de una nueva institucionalidad que restablezca el vínculo dinámico del agua con el desarrollo y que establezca una autoridad competente y eficaz en el planeamiento y gestión de los recursos hídricos. Si realmente tenemos el propósito de que el agua sea un componente fundamental en el desarrollo económico y social del Perú, no se puede ni se debe seguir manteniendo una gestión del uso del agua como la que tenemos hasta ahora, pues de ser así “la revolución productiva en el agro” y el “agua para todos” estarán condenadas a ser bonitos lemas de campaña pero no una realidad concreta y esperada por todos los peruanos.        
 

Publicado en Revista TESTIMONIO, Nº91-92, Lima – Ene./Mar.  2008.


[1] Olson Douglas,  Capitulo 18.  Recursos Hídricos, en PERÚ : la oportunidad de un oasis diferente.  Banco Mundial, 2006 

miércoles, 23 de marzo de 2011

EL MODELO ECONOMICO DE LA UNION EUROPEA: LA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO

LUIS W. GALLEGOS MOLINA. Economista y abogado. Especialista en temas de desarrollo regional. Coordinador del Area de Estudios e Investigación Económica del IESC.

El 13 de diciembre del año 2007, cuando en el marco del Monasterio de los jerónimos en Lisboa, los dirigentes de la Unión Europea suscribieron el “Tratado de Lisboa”, se puso fin a uno de los períodos mas difíciles por los que ha atravesado el esfuerzo unionista desde sus inicios allá por 1959.
Con la firma de ese tratado se puso término a una etapa de incertidumbre (“crisis institucional europea”), iniciada con el resultado negativo obtenido en Francia en mayo del 2005, respecto  a la aprobación de la Constitución Europea, a partir de ese entonces la Unión parecía entrampada en escenario que tornaba difícil la consolidación de los esfuerzos hasta allí realizados en pos del objetivo final: la unión política de los estados europeos. Pero sucedía algo mas grave aún, la médula de la unión, sus acuerdos de integración económica y los principios que han venido sosteniendo progresiva y firmemente la construcción de las políticas europeas armónicas corrían grave riesgo al no haberse podido consagrar, de manera formal  el modelo económico contenido en la Constitución europea. Un modelo que se había ido  forjando a lo largo de los años, a través de sucesivos ajustes en el proceso de la integración económica que tenían como objetivo compatibilizar y armonizar las políticas económicas de la Unión. Concretamente, existía el riesgo,  de que la economía social de mercado como concepto directriz de la política económica comunitaria aceptado e incorporado por los Estados de la Unión, de manera explícita, en un instrumento normativo comunitario fuese relegado y sustituido por fórmulas directamente emparentadas con el estilo de la economía de mercado angloamericana, que desde la caída del muro de Berlín pretende constituirse en el modelo económico único que, de manera hegemónica, ordene y encauce el proceso de globalización económica mundial.
Con el Tratado de Lisboa, los mandatarios de los países firmantes (27) expresaron claramente su voluntad de llevar a Europa al siglo XXI, consolidando los logros que en lo político y económico ha ido alcanzando el proceso integrador, logros que en la esfera económica habían estado vinculados directamente a la construcción de un orden económico que relacionara un crecimiento productivo con con equidad en la distribución, capaz de conjugar la justicia y la competencia con la solidaridad. En ese sentido con el Tratado de Lisboa 2007, gestado bajo la presidencia alemana (primer semestre del año 2007), la economía social de mercado como concepto singular de orden económico, capaz de permitir la configuración de una organización económica y social que expresaba esas características y que a la vez constituía una alternativa  superior a la propuesta liberal de ordenamiento, salió fortalecida, con su institucionalización formal como  “el modelo económico de la Unión Europea, tal como ha sido consagrado en este tratado.

Evolución  económica de la UE

La posguerra en Europa, fue el escenario en el que dos grandes corrientes avanzaron, retrocedieron y a veces colisionaron en el proceso de reconstruir los estado europeos con equidad y con crecimiento económico, aquello que el canciller alemán Erhard denominó “bienestar para todos”: por un lado, la solidaridad y la igualdad social, y por el otro la disciplina fiscal y la eficiencia económica. En occidente, y particularmente en Europa, las raíces históricas de estas corrientes son profundas. La solidaridad emergió de un deseo ampliamente generalizado de paz y cohesión social inspiradas en los valores cristianos que se encuentran en los cimientos de la sociedad europea, así como, en el sustento fáctico que le proporcionaban  las políticas de asistencia social de fines del siglo XIX, las lecciones  del caos sociopolítico de la primera mitad del siglo XX que culminó en la segunda guerra mundial, y la relativa homogeneidad cultural de las poblaciones europeas. La disciplina, como el reverso de una misma moneda, paradójicamente, hunde sus raíces en los mismos factores.
El caso mas ilustrativo en la interacción dinámica de estos principios como configuradores del orden económico y social, es el de Alemania (la cuna de la economía social de mercado), cuyo firme deseo de estabilidad monetaria y económica y de protección social se remonta a la devastadora hiperinflación que a principios de los años veinte destruyó la economía y la sociedad en ese país. Esta corriente doble llevó a muchos países a crear sistemas de seguridad social amplios con un régimen de reparto, que atendían el gasto social dentro de un marco disciplinado y autofinanciado. Este sistema redistributivo, aunado a las positivas tradiciones corporativistas de Europa, y a diversas expresiones de “alianza social”, afianzaron la estructura en todos los estratos de la sociedad europea
La solidaridad y la disciplina han sustentado la integración europea durante la posguerra, y la solidaridad fue ha sido la columna fundamental. Tras dos guerras mundiales desastrosas, esos elementos fueron los que impulsaron la eliminación de las barreras y la mejora de los niveles de vida a través de la convergencia real de los Estados.
La creación de la Unión Europea se remonta a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1952), seguida del Tratado de Roma (1957), que estableció la Comunidad Europea (una unión aduanera con aranceles externos y política agrícola comunes), y del Acta Única Europea (1986), que comprometió a todos los miembros a crear un solo mercado de bienes, servicios, capital y mano de obra.
Con el tiempo, el impulso integrador quedó equilibrado por una disciplina mas estricta, evidenciado quizá mas por las estructuras institucionales ideadas para dar estabilidad financiera y de precios a toda la Unión, lo que se conoce como convergencia nominal. En un principio la disciplina monetaria provino del sistema cambiario de Bretton Woods, pero cuando este se derrumbó a principios de los años setenta, hubo que buscar frenéticamente otra ancla nominal y así nació el Sistema Monetario Europeo (SME) a fines de esa década. Su mecanismo de tipo de cambio limitaba las fluctuaciones cambiarias entre los países participantes, y Alemania se impuso como el ancla nominal indiscutible. Sin embargo las constantes divergencias nominales y la presión cambiaria que producían dentro de su mecanismo de tipos de cambio pusieron  de manifiesto la necesidad de mayor convergencia en las políticas macroeconómicas. El momento decisivo fue cuando la liberalización de la circulación de capitales y la unificación alemana hicieron que el mecanismo de tipo de cambio entrara en crisis en 1992, lo cual apresuró la ratificación del Tratado de Maastrich  (1993) y la Planificación de la Unión Económica y Monetaria  (UEM). A partir de ese momento, que marca el inicio de la profundización del esquema integrador en lo económico, además de los criterios cambiarios, los posibles nuevos miembros debían cumplir con otros criterios de convergencia nominal, vinculados básicamente a los temas de inflación, déficit fiscal y deuda pública. Las normas fiscales del Tratado quedaron plasmadas en reglamentos conocidos como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). A comienzos de 1999, como evidencia del surgimiento del nuevo orden económico comunitario ( la economía social de mercado), once miembros de la Unión Económica y Monetaria fijaron decididamente sus tipos de cambio y adoptaron el euro como moneda única, y el flamante Banco Central Europeo (BCE) asumió la dirección de una política monetaria global, única para todos los Estados miembros de la Unión.             

Economía social de mercado como modelo

A lo largo de la evolución económica de la UE, han estado presentes, desde un primer momento, implícitos en las políticas económicas generales de los estados miembros, los principios del modelo (orden) de la economía social de mercado. Principios como la competencia, estabilidad monetaria, subsidiariedad, propiedad  y la solidaridad, han presidido, con distintos énfasis y matices, las políticas económicas de los países que conforman la Unión. Empero, al no existir un política económica comunitaria, ello ha permitido que en mas de una ocasión se hayan tomado medidas contradictorias entre los Estados miembros.  
A principios de la década de los noventa y más concretamente, a partir de la entrada en vigencia del Tratado de Maastrich, -que le añadió una nueva fase al proceso de integración económica de la Unión: la Unión Económica y Monetaria-, en el contexto de un intenso proceso de globalización los europeos sintieron la necesidad imperiosa de formular principios conjuntos de política económica, de manera explícita.
No obstante, la construcción de esos principios configuradores de un orden global europeo, no fue tarea fácil, las  tradiciones de algunos países europeos, expresaban diversos estilos de economía de mercado (en términos de Müller Armack), por un lado existía el sistema francés con fuertes elementos de una economía centralizada. Por otro lado, existía la variante angloamericana – economía de mercado liberal- implementada casi al cien por ciento en la Inglaterra de Margaret Thatcher y  finalmente, en este panorama de las concepciones de orden o modelos económicos europeos, existía la tradición alemana de la “economía social de mercado” de Ludwig Erhard y Alfred Müller Armack, que se basa en el ordenamiento político- económico del mercado y la competencia así como de una intensa política social redistributiva ( igualdad de oportunidades).
En este contexto, de diversos estilos de economía de mercado, y con la impostergable e ineludible necesidad de armonizar y compatibilizar sus políticas económicas nacionales, el Parlamento Europeo solicitó consejo técnico y para este propósito se creó la “Iniciativa de Bruselas” (1994), entidad que estaba constituida por una asociación de profesores universitarios, economistas, y políticos y su objetivo era la concepción de una política económica adecuada para la Unión Europea. En octubre del año 2000, este grupo de trabajo, presentó sus ideas principales sobre la “economía social de mercado” en el documento denominado “Declaración de Praga”. Este trabajo fue complementado por una iniciativa de obispos alemanes y polacos que exigieron mediante un documento denominado la “Declaración de Külz” que el concepto de economía social de mercado fuese considerado como visión de política económica en el Tratado de la Unión Europea. Tiene este hecho, a nuestro juicio, su antecedente en el documento socio- pastoral titulado “Para un futuro en Solidaridad y Justicia” que en 1997, emitieran en forma conjunta la “Iglesia Evangélica Alemana”(EKD) y la “Conferencia Episcopal Alemana, en el cual se expresa que “la economía social de mercado” es uno de “los elementos para una sociedad con futuro”. Adicionalmente a ello, ya en un franco proceso de definición del modelo (orden) económico de la Unión, el año 2001, en el marco de las discusiones anuales  del Parlamento Europeo, acerca de las “directrices político económicas” propuestas por la Comisión, se presentó el denominado “Informe Wogau” que sostiene que la economía social de mercado debía convertirse en directriz de la política económica de la Unión Europea. Definiéndose en dicho documento como principios fundamentales de la economía social de mercado, la libertad y la democracia, la competencia, estabilidad monetaria, subsidiariedad, propiedad privada y solidaridad, los mismos que de acuerdo a la experiencia histórica  habían cimentado eficazmente a la economía social de mercado en la República Federal de Alemania y que dieron origen al llamado “milagro económico alemán” de los años cincuenta en el pasado siglo XX.
Así tenemos que, en el largo camino recorrido por la “economía social de mercado” o “modelo renano” (denominación acuñada por Michel Albert) ,  en el proceso de constituirse en el modelo (orden) económico de la Unión Europea, esta ha ido alcanzando, progresivamente un mejor posicionamiento en el ámbito de la normatividad que regula en la organización y funcionamiento de la Unión, hasta llegar en su historia reciente, a ser parte del contenido central, de los valores de la frustrada “Constitución Europea”. Esta Carta instituía a este tipo de “orden económico” como el orden que, consensualmente  asumían los estados integrantes de la Unión para la construcción y coordinación de las políticas económicas nacionales, las cuales debían ser armonizadas y comprendidas en una política económica global europea de un solo molde o un solo sello.
Finalmente, pero como signo de madurez y de la clara visión y determinación de los estadistas europeos, en el contexto de aparente debilitamiento del modelo económico definido para la Unión Europea, -ante el hecho temporal y real de no poder contar, en el corto plazo, con un texto constitucional para la Unión-, decidieron su inclusión como norma obligatoria para todos los Estados miembros de la Unión a través del Tratado de Lisboa 2007, anteriormente referido. Así el texto de este Tratado, en su artículo 2º, numeral 3, establece:
“3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente.
Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.
La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros (…)”   
La norma reseñada establece que, en el corto plazo, la política económica de la Unión Europea persigue un crecimiento económico que sea compatible con el adecuado funcionamiento del mercado único, altamente competitivo, sujetando ello a que exista estabilidad de precios, que se mantenga saneado el presupuesto del sector público (los “sectores públicos” de los Estados miembros de la Unión ya que el presupuesto de la UE legalmente no puede tener déficit) y equilibradas las cuentas del exterior (un saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos tendente a cero). En el largo plazo, los objetivos comunitarios, dentro del modelo económico adoptado, aspiran a un crecimiento sostenible, no inflacionario y generador de puestos de trabajo, con elevada protección social y  con políticas que fomenten de modo sostenido la cohesión económica y social, así como un compromiso especial con la mejora continua de la calidad del medio ambiente.


Modelo y evolución de la economía de la UE

El modelo económico comunitario, cuyos conceptos básicos hemos apenas bosquejado, cuenta con una experiencia histórica todavía muy corta para sacar conclusiones que podríamos llamar definitivas. No obstante, como resultado del esfuerzo de armonización de las políticas económicas nacionales y una concepción uniforme del marco conceptual para el diseño de las políticas económicas (la economía social de mercado) se puede decir que la Unión Económica y Monetaria se encuentra funcionando adecuadamente y que existe una estabilidad macroeconómica sólida, lo cual es sumamente importante en momentos que nos encontremos ad portas del inicio de una fase recesiva  de la economía internacional (por las señales que viene produciendo la economía norteamericana).  Se puede sostener, que esa estabilidad macroeconómica, se ha producido gracias a la directriz de la política económica, en los aspectos que son controlados directamente por los organismos supranacionales de la Unión. Es el caso de las políticas monetarias y cambiarias, o incluso en el caso de un instrumento que es controlado indirectamente por la Unión, como es la política presupuestaria, debido al respeto a las normas de disciplina y equilibrio en el gasto estatal. Se agrega a ello los resultados espectaculares de la Unión en materia de empleo, pues según las estadísticas oficiales de la Comisión Europea, en los dos últimos años se habrían creado seis millones y medio de nuevos puestos de trabajo, previéndose, además, para los próximos dos años la creación de cinco millones de nuevos empleos, logrando con este desempeño que el desempleo en la Unión caiga por debajo del 7% en el 2008, el nivel más bajo desde mediados de los años 80.  Sin embargo, pese a estos logros que garantizan la estabilidad de la economía comunitaria, el modelo siendo una construcción que aún se encuentra en proceso.
Por el propio hecho de que la Unión es todavía un proceso, adolece de ciertas limitaciones que es necesario señalar y criticar, las cuales deben ser enfrentadas y superadas en el corto plazo, para no debilitar el modelo endógenamente. Estas críticas están referidas al fortalecimiento de la institucionalidad operativa del modelo, a diferencia de las críticas del modelo comunitario, provenientes del sector liberal angloamericano, referidas casi exclusivamente a necesarias  reformas en el sector laboral y en los sistemas de protección social, vinculadas netamente al crecimiento económico, pero no a la equidad.  
A nuestro juicio, resulta crucial para el modelo comunitario superar dos graves limitaciones: por un lado, la ausencia de una única y real autoridad económica; y por otro lado, la falta de recursos financieros públicos. La primera de las limitaciones del modelo económico es de carácter político. Esta, tiene un doble aspecto, por un lado la carencia de autoridad política supranacional que actúe con una sola voz y con un solo voto en los foros económicos internacionales y que con mayor autoridad y vigor impulse la política económica comunitaria; y por el otro, la necesidad de suprimir de una vez la regla de la unanimidad del Consejo en todos los actos legislativos que afecten los aspectos económicos. La segunda grave limitación con la que se enfrenta el modelo económico comunitario es de carácter financiero. Esta limitación tiene su origen en la carencia de recursos financieros suficientes para acometer sus funciones  y de las dificultades legales –que persisten en el Tratado de Lisboa- para realizar modificaciones en profundidad en las estructuras de la economía comunitaria. De no producirse un acuerdo entre los Estados miembros, los recursos presupuestarios no pueden ser modificados con lo cual existe un factor de rigidez para aumentar los ingresos que actúa como “cuello de botella” para el avance de la integración económica que permita cristalizar los logros indicados en el concepto mismo del modelo, tal como se ha indicado.
Finalmente, en el escenario que nos ofrece la actual coyuntura económica internacional, podemos afirmar que resulta claro que el modelo económico, a principios del año 2008, enfrenta su mayor desafío reciente, ante la aparente culminación del ciclo expansivo de la economía mundial, pues tanto las turbulencias en los mercados financieros, la desaceleración de la economía estadounidense y la continua subida del precio del petróleo, siendo variables exógenas al modelo, pueden impactar negativamente en su funcionamiento y los resultados globales que este produzca. No obstante, para aquellos que observamos con simpatía y expectativa el proceso unionista europeo, lo fundamental consiste en comprender que la previsible desaceleración de la economía mundial y europea (de tan buenos resultados en el último trienio), cuyos indicios ya se pueden apreciar en los indicadores económicos de la Unión del año 2007 (ver Cuadro Nº 1), -a pesar del auge económico alemán-, obedece a razones que no provienen del modelo económico, pero que, tal como lo expresara recientemente Joaquín Almunia, Comisario Europeo de asuntos Económicos y Monetarios, los sólidos logros económicos de la comunidad pueden permitir absorber y remontar, consolidando simultáneamente el modelo económico de la unión europea, la economía social de mercado.
          
Cuadro Nº 1
Índices Económicos de la Unión Europea


2005
2006
2007
PIB Real (var %)
1,6
2,9
2,6
Consumo Privado (var %)
1,6
1,9
1,4
Inversión (% del PIB)
20.3
21.1
21.6
Exportaciones (var %)
4,7
8
6,3
Importaciones (var %)
5,5
7,6
5,7
Cuenta Corriente (% del PIB)
-0.2
-0.7
-1
Inflación (var %)
2,2
2,2
2,1
Fuentes: JP Morgan, FMI

Gráfico Nº 1
Crecimiento del PIB Euro Área

Fuentes: FMI, JP Morgan
Gráfico Nº 2
Inflación en Euro Área

Fuentes: FMI, JP Morgan

Referencias Bibliográficas

1)      FERNANDEZ, D.: “Modelo Económico de la Unión Europea: Fundamentos y limitaciones”, Información Comercial Española. Revista de Economía, 828, enero- febrero del 2005, páginas 11-32, Madrid.
2)      FONDO MONETARIO INTERNACIONAL: “La Encrucijada Europea”, Finanzas y Desarrollo. Revista de Economía, junio del 2004.
3)      FUNDACION KONRAD ADENAUER: “ Economía Social de Mercado en la Unión Europea”, Diccionario de Economía Social de Mercado. Mexico, 2004.
4)      STROTMANN, NORBERTO: “Economía Social de Mercado: Doctrina y Principios”, Libro “teología y Pensamiento Social 3”, enero 2006, Lima.
5)      UNION EUROPEA: Tratado de Lisboa 2007, Modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

Publicado en ACTUALIDAD INTERNACIONAL, Año 2, Nº2, Lima –Abril 2008.