LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO Y LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN EL PERÚ

      1.1.        El orden económico y el orden de la competencia en una economía social     de mercado.

El presente trabajo adopta el corpus doctrinario de la escuela alemana de la economía social de mercado, único desarrollo teórico sobre dicho concepto económico, el cual fundamentó el rotundo éxito económico de la República Federal de Alemania, en la segunda mitad del siglo XX. 

La economía social de mercado sostiene que la organización de la economía de mercado sólo puede mantenerse si es que  se sustenta teniendo como base la iniciativa privada y  la competencia en los mercados, organizada, ésta última, como un programa estatal. Los teóricos de esta concepción de orden económico sostienen que no es posible el funcionamiento adecuado, de un mercado y de la competencia, sin que ambas se encuentren aseguradas por un ordenamiento estatal, distanciándose, con esta afirmación, de la teoría liberal que postula un mercado con presencia mínima o ausencia del Estado, considerando la organización automática –espontánea- del mercado y la competencia.

         1.2.        Funciones de la competencia y principios fundamentales para su organización.

Las principales funciones que cumple la competencia en una economía social de mercado son las siguientes:

a)    La competencia hace que la composición de la oferta sea determinada por la demanda (soberanía del consumidor).

b)    La competencia asigna los factores de producción acorde a sus oportunidades más productivas de aprovechamiento, lo cual lleva a la minimización de los costos totales de producción en la economía nacional.

c)    Bajo la competencia, existen las condiciones propicias para la adaptación flexible de la producción frente a modificaciones en la demanda así como en la tecnología de producción.

d)    La competencia impide la explotación mono u oligopólica, y a la vez, la generación de ingresos no justificados en rendimientos reales. De este modo, la competencia incide positivamente en la distribución de los ingresos (equidad según rendimiento).

e)    Como contraste a esas funciones estáticas, se entiende por función dinámica de la competencia el incentivar innovaciones en el proceso productivo y en los productos. En los últimos años, este aspecto ha cobrado cada vez mayor relevancia. Por otro lado, justamente, en este ámbito existe una cierta incertidumbre con respecto a cuál es la forma o la intensidad de competencia más adecuada, o respectivamente, que grado de poder de mercado permite cumplir con esta función.

1.3.        La política de la competencia y los instrumentos que la conforman.

1.3.1.   Conceptos fundamentales que sustentan la política de competencia

La política de competencia se basa fundamentalmente en un concepto de  estructura de mercado que define como norma a ser alcanzada un gran número de competidores autónomos, tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda. Cualquier forma que limite la competencia es considerada perjudicial. Aunque se excluye de este criterio “la posición dominante del mercado”, permanece la interrogante si entran en juego las principales funciones dinámicas de la competencia que son relevantes para el desarrollo económico.

Aparte de la estructura del mercado, la teoría de la economía social de mercado, asume el concepto de competencia funcional, la cual toma en cuenta el comportamiento de los participantes en el mercado así como los resultados del proceso de mercado, para distinguir las restricciones de competencia tolerables de las limitaciones inaceptables. En virtud de las funciones dinámicas, se considera más favorable aquella estructura de mercado que se caracteriza por un oligopolio abierto (pocos oferentes que reaccionan sensiblemente frente al comportamiento de sus competidores). La política de competencia tiene que velar porque el oligopolio abierto no se transforme en un oligopolio cerrado sin competencia intensiva. Además debe desconcentrar los monopolios y someterlos a una supervisión contra el abuso.

La política de competencia actúa, básicamente, en las siguientes áreas:

a)    Impedimento y control de estructuras de mercado que limita la competencia (por ejemplo, control de fusiones de empresas, desconcentración);

b)    Control de comportamiento de mercado que limita la competencia (por ejemplo, la prohibición de cárteles, sanciones a formas de competencia desleal)

c)    Conformación de aquellos sectores que representan excepciones en la política de competencia ( por ejemplo, la desregulación de los sectores de servicios públicos);

d)     Fomento de procesos de competencia (por ejemplo, mejorar la trasparencia del mercado y la movilidad).

1.3.2.   Instrumentos de la Política de Competencia

La política de competencia, sobre todo en una economía con mercados pequeños, comprende instrumentos de supervisión y de fomento de la competencia.

a)    Supervisión y defensa de la competencia

a.1. Bases legales: Ley anti trust, ley contra la competencia desleal.

a.2. Institucionalización: Autoridades antimonopólicas.

a.3. Mejoras en la transparencia de mercado: información de mercado, control de calidad de productos.

            b)  Fomento de la competencia

                 b.1. Fomento a la MYPE

                 b.2. Difusión de tecnologías intensivas en mano de obra.

                 b.3. Privatización, estímulo a la inversión privada.

                 b.4. Liberalización de las importaciones.

                 b.5. Desregulación.

             

1.4.   La economía social de mercado y la libre competencia en la Constitución Económica del Perú.

Durante buena parte de nuestra historia, la economía peruana ha experimentado el fracaso de los modelos de organización económica proteccionistas y mercantilistas. Es por ello que, a partir de la Constitución de 1979,  reiterada en la Constitución de 1993, la sociedad peruana ha optado por organizar su economía a partir de los principios de la economía social de mercado. La Ley Fundamental vigente establece en su artículo 58º (Título III, “Del Régimen Económico”, Capítulo I, “Principios Generales”) que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”. Este mandato, además, desde la perspectiva política, se encuentra reafirmada en el Acuerdo Nacional, el cual en su decimoséptima política de estado, establece con claridad la necesidad de afirmar la economía social de mercado y la competitividad. Desarrollando, inclusive, una matriz con las políticas generales a seguir para el desarrollo de esta forma de organización económica.

En materia de competencia económica, la Constitución Política de 1993, en su artículo 62º,  establece, taxativamente, que “El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios (…)”. Es decir, nuestra Constitución, en el contexto del concepto de economía social de mercado, establece que nuestros mercados deben funcionar en base a la libre competencia, que se constituye en la fuerza motriz del mercado.

En el Perú, de manera general, desde el año 1992, rige un régimen de control ex post de conductas plasmado inicialmente en el D.Leg. Nº 701, derogado el año 2008, para dar paso al D.Leg. 1034 (Ley de represión de conductas anticompetitivas), el cual mantiene el mismo criterio de control posterior que su antecedente. No obstante, cabe señalar que, a manera de avanzada en la legislación nacional, el control de estructuras ex ante se ha introducido para en el caso del sector eléctrico (Ley 26876).

En noviembre de 1997 se publicó la Ley Nº 26876, denominada “Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico”. Considerada como la primera ley que estableció un directo control a las fusiones o adquisiciones de cualquier tipo del control o de los activos productivos  de otras empresas; dicho control incluía cualquier supuesto de vinculación que de origen a concentración de empresas, sociedades, activos o acciones que realicen actividades en el mencionado sector. El control fue conferido a la Comisión de Libre competencia del INDECOPI; dicha entidad fue designada para expedir –o a denegar- las autorizaciones de las mencionadas fusiones.

Efectivamente, el Artículo 3º de la mencionada ley establece con toda precisión que antes de realizar actos de concentración en las actividades de generación y/o de transmisión y/o de distribución de energía, con las condiciones y características establecidas en la citada ley, deberá solicitarse la autorización previa de la Comisión de Libre Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI.

    

Capítulo III: El orden de la competencia y el control de las concentraciones empresariales en el caso peruano

3.1. Fusiones y concentraciones empresariales: aproximación teórica.

3.1.1. Tipos de concentración empresarial

En materia de concentraciones empresariales, llevadas adelante a través de las denominadas fusiones,  la doctrina económica reconoce tres tipos básicos: la horizontal, la vertical y la de conglomerado. Las fusiones horizontales serán aquellas que involucran a empresas que son competidoras, es decir, participan en el mismo mercado geográfico y de producto, al momento de la fusión; las verticales se consideran como aquellas que involucran a dos empresas que tenían la relación de proveedor-cliente, antes de la fusión

Con relación a la fusión por conglomerado, ésta se presenta cuando se reúnen empresas que venden servicios o productos que no compiten entre sí pero utilizan los mismos canales de distribución o tienen procesos productivos similares o afines.

3.1.2. Efectos de las concentraciones empresariales sobre la competencia.[1]

Una concentración horizontal puede generar dos consecuencias significativas para el funcionamiento de la competencia, estas son, el incremento de la porción de mercado que posee una empresa y la reducción del número de competidores, pudiendo conformarse una estructura oligopólica. En teoría existirían las condiciones para reducir la competencia si: i) La empresa concentrada obtiene una posición dominante o monopólica, la cual puede dar pie a abusos de posición dominante; ii) Se crea o consolida una estructura de mercado oligopólica, lo cual tiende a evitar cerrar el acceso al mercado de nuevos competidores; iii) La estructura oligopólica aumenta las facilidades y la propensión a la realización de coordinación de comportamientos. La tendencia a la realización de estas prácticas sólo podrían ocurrir si se trata de la concentración de dos empresas que operen en un mercado relativamente concentrado, como sucede en el caso peruano, como veremos más adelante.

En el caso de las concentraciones verticales, existen básicamente tres formas por las cuales su impacto puede ser negativo para la competencia: i) Discriminación de precios, la empresa concentrada puede obtener sus insumos a un precio más bajo porque ella misma se los provee, mientras a otras empresas se los provee a precios más alto; ii) Barreras a la entrada, la concentración pueda hacer más difícil la entrada al mercado de nuevas empresas, pues la empresa concentrada puede atender sus necesidades de insumos; iii) Evasión a la regulación, esta situación puede producirse cuando existen mercados que tienen precios o tarifas reguladas, mientras que los precios de sus insumos no lo están.

Los efectos de las concentraciones en forma de conglomerados sobre la competencia se basan principalmente en la “doctrina de los impactos negativos a la competencia potencial”, y puede presentarse de las siguientes maneras: i) Reciprocidad obligada cuando una empresa que provee de un insumo esencial a otra, ejerce presión sobre esta última, obligándola  a determinado comportamiento en relación con una “tercera” empresa, que se encuentra unida a la primera; ii) Ventas atadas, si una empresa que vende un producto o servicio a otra empresa, al mismo tiempo la obliga a adquirir productos o servicios de otra empresa relacionada a la primera; iii) Precios predatorios, la unión de dos o más empresas que participan en mercados distintos puede generar más fácilmente los fondos necesarios para sostener esta práctica, incrementando las posibilidades de lograr la eliminación de sus competidores que no soportarán precios bajos por mucho tiempo.

En conclusión, de la revisión teórica realizada sobre los efectos de la concentraciones sobre la competencia, se advierte que si estas, sobre todo las horizontales,  se realizan en mercados de por si altamente concentrados y bajo determinadas circunstancias (ausencia de regulación), podrían perjudicar a los consumidores y a la economía en general.

3.2. Estructura del mercado peruano y fusiones (concentraciones empresariales)

El Perú no ha estado ajeno al proceso de globalización que ha conllevado a la interrelación de los mercados –de productos o de servicios- a través de operaciones de adquisiciones y fusiones; ahí están, a modo de botones de muestra, la consolidación de la empresa Backus & Jhonston en el mercado cervecero peruano; la adquisición de Southern Perú por el Grupo México; la empresa Petrobrás que adquirió Pérez Compac; la compra de Backus por el Grupo Bavaria y, la adquisición de Bellsouth por Telefónica de España; todas ellas han implicado concentraciones económicas de tipo horizontal.

Empero, suministrar datos sueltos sobre fusiones empresariales, como las que se han reseñado en el párrafo anterior, podrían resultar irrelevantes carentes de significación económica, si estos no van acompañados de una información más detallada que nos permita apreciar el grado de concentración empresarial y su impacto en los mercados y la competencia. Por ello, para entender con claridad este fenómeno, producido en años recientes, en plena fase de crecimiento económico, resulta interesante e ilustrativo presentar algunos cuadros que contiene información sobre el particular,  producida a partir de las investigaciones realizadas por la empresa de consultoría “Maximixe”, el año 2006, los cuales contienen datos que pese al tiempo transcurrido, muestran con bastante actualidad, el grado de concentración en los mercados de determinados bienes.  

CUADRO Nº1

MERCADOS MODERADAMENTE CONCENTRADOS
Mercado de	IHH[2]	Empresa 1	%	Empresa 2	%
Azúcar	1,700	Paramonga	21	Cartavio	9
Siembras de caña de azúcar	1,400	CasaGrande	26.5	Pomalca	14.3
Útiles de escritorio	1,300	Faber Castell	30	Carvajal	17
Embutidos	1,300	Razzeto	20	Supemsa	16

Fuente: Informe Consultora Maximixe

CUADRO Nº 2

MERCADOS ALTAMENTE CONCENTRADOS
Mercado de	IHH	Empresa 1	%	Empresa 2	%
Cerveza	9100	UCPBJ	95	Ambev	5
Soda cáustica	7200	Quimpac	85	Pequeños importadores	-
Jabón de lavar	7100	Alicorp	84	Pequeños importadores	-
Gas natural	5500	Pluspetrol	73	Aguaytis	12
Lácteos	4900	Gloria	68	Nestlé	13
Combustible	4600	Petroperú	51	Repsol	45
Detergentes	4300	Procter & Gamble	60	Alicorp	26
Gaseosas	4200	Corp. J.R. Lindley	61	Ajeper	21
Aceites comestibles	3800	Alicorp	46	SAO	20
Fideos	3700	Alicorp	46	Molitalia	20
Avícola	3300	San Fernando	54	Chimú Agropecuaria	12
Harina de Trigo	3000	Alicorp	45	Molitalia	19
GLP	3000	Pluspetrol	50	Repsol	19
Petróleo	2700	Pluspetrol	37	Repsol	32
Cemento	2600	Cementos Lima	40	Cemento Andino	21
Hierro y acero	2100	Aceros Arequipa	38	Siderperú	25

Fuente: Informe Consultora Maximixe

    3.3. Regulación de las prácticas restrictivas de la libre competencia (represión de conductas anticompetitivas y competencia desleal): enfoque teórico y el marco normativo en el Perú.

3.3.1 Teoría general de la regulación

La intervención de la autoridad pública, puede realizarse antes o después de detectada una determinada práctica anticompetitiva. En el primer caso, dicha intervención tiene un carácter preventivo (ex ante), mientras en el segundo tienen un carácter correctivo (ex post).

En la mayoría de países, los mecanismos de control orientados a prevenir la realización de prácticas de abuso de posición dominante o restrictiva de  la competencia se agrupan de acuerdo al esquema del Cuadro N° 3.

Cuadro N° 3

Instrumentos de la Política de Libre Competencia

	Control ex ante	Control ex post
Control de Estructuras (1)	Control de concentraciones (notificación previa)	Divestiture- desinversión (escisión de empresas y venta de activos)
Control de Conductas (2)	Regímenes de autorizaciones Previas de conductas	Prácticas restrictivas y abuso de posición de dominio

(1) Control de estructuras empresariales: regulan los niveles de participación y concentración del mercado para prevenir conductas anticompetitivas.

(2) Control de conductas empresariales: establecen sanciones o normas para la disuasión directa de conductas empresariales.

Ampliando la fundamentación teórica podemos decir que, en la actualidad, existen dos principales criterios para el control de las concentraciones empresariales; “el test sustantivo – Substantial o significant lessening to Competition-, aplicado por la legislación norteamericana, y el test de dominancia –, que se mantuvo como único método aplicado en la legislación comunitaria de la Unión Europea, hasta la promulgación del Reglamento 139/ 2004, que introdujo en Europa un sistema mixto o dual[3], el test de compatibilidad - Significant impediment to effective competition - el cual, como veremos más adelante, se ajusta más a un esquema de defensa de la competencia en una economía social de mercado.

 El test o criterio sustantivo prohíbe todas las concentraciones que conduzcan a una lesión significativa de la competencia; mientras que el test o criterio de la dominancia prohíbe aquellas concentraciones empresariales que conduzcan a la creación o refuerzo de una posición dominante en los mercados de referencia. Por tanto, la diferencia radica en que, en el primer caso se cautelan los niveles mínimos de competencia real en el mercado, mientras que el segundo criterio realiza un control estructural, en el que la mera aparición de una posición de dominio conduce a una prohibición.

El test de compatibilidad, de otro lado, señala que se declararán incompatibles con el mercado aquellas concentraciones que sean susceptibles de “obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado o en una parte sustancial del mismo” (sin necesidad de que se cree o refuerce una posición de dominio). La cuestión principal radica pues en si existirá o no un nivel de competencia suficiente tras la operación.

3.3.2. Marco normativo que regula la libre competencia en el Perú

En el Perú, tal como se ha indicado en el subcapítulo 2.4, pese a que el concepto de la economía social de mercado estuvo contenido en la Constitución de 1979, recién a partir de 1991, se dieron los primeros pasos para organizar la economía de nuestro país bajo los principios de esta forma de ordenamiento económico (economía social de mercado). Ello, empezó a manifestarse, con la emisión de los Decretos Legislativos N° 701 y 807, que establecieron la primera regulación de las prácticas monopólicas y restrictivas de la libre competencia, sustentadas en el control de los abusos de posición dominante en el mercado. Surgiendo por aquella misma época el Instituto Nacional de Defensa de la Libre Competencia y la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), creado inicialmente por el Decreto Ley N° 25868. 

En la actualidad, producto de la evolución económica que ha experimentado nuestro país, en los últimos veinte años, y de los compromisos asumidos en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estado Unidos de Norteamérica, el marco legal anteriormente indicado se ha modificado, al haberse emitido en junio del año 2008, los Decretos Legislativos Nºs 1033 (Ley de organización y funciones de INDECOPI), 1034 (Ley de represión de conductas anticompetitivas) y 1044 (Ley de represión de la competencia desleal) que han reconfigurado la legislación sobre competencia en el Perú. No obstante, el enfoque del control de conductas subsiste cómo único método de regulación de prácticas anticompetitivas, manteniéndose la ausencia de una regulación explícita respecto a las fusiones empresariales, su evolución a concentraciones económicas y su impacto en el mercado (control de estructuras).  

    3.4. Regulación de las fusiones empresariales en el Perú.

En el caso peruano, en un primer momento de la fase de crecimiento que ha experimentado nuestra economía en la primera década del siglo XXI, se consideró inconveniente la aplicación de controles a las concentraciones empresariales, privilegiando el despliegue de la iniciativa y los capitales privados, y se adoptó el planteamiento de autores como OLIVEIRA (1998), que señalaron la conveniencia de que en economías en transición, como la peruana,  la implementación de las políticas de competencia y sus distintos instrumentos deberían ser aplicados progresivamente y siguiendo una secuencia que enfatice, en un inicio, el rol promotor de la competencia y de la regulación de conductas, para luego, en una segunda etapa, abarcar el control de las concentraciones empresariales, en razón a que la implementación de las políticas de competencia requiere de un tiempo de aprendizaje e inversión en capacitación y desarrollo de instituciones, por cuanto  para las autoridades en materia de competencia  evaluar los efectos de un cartel sobre el bienestar, resultaría menos dificultoso y menos costoso que evaluar los efectos de una concentración.

En virtud de lo antes referido, en el Perú de manera general, desde el año 1992, rige un régimen de control ex post de conductas plasmado inicialmente en el D.Leg. Nº 701, derogado el año 2008, para dar paso al D.Leg. 1034 (Ley de represión de conductas anticompetitivas), el cual mantiene el mismo criterio de control posterior que su antecedente.

No obstante, cabe señalar que, a manera de avanzada en la legislación nacional, el control de estructuras ex ante se ha introducido para en el caso del sector eléctrico (Ley 26876).

En noviembre de 1997 se publicó la Ley Nº 26876, denominada “Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico”. Considerada como la primera ley que estableció un directo control a las fusiones o adquisiciones de cualquier tipo del control o de los activos productivos  de otras empresas; dicho control incluía cualquier supuesto de vinculación que de origen a concentración de empresas, sociedades, activos o acciones que realicen actividades en el mencionado sector. El control fue conferido a la Comisión de Libre competencia del INDECOPI; dicha entidad fue designada para expedir –o a denegar- las autorizaciones de las mencionadas fusiones.

Efectivamente, el Artículo 3º de la mencionada ley establece con toda precisión que antes de realizar actos de concentración en las actividades de generación y/o de transmisión y/o de distribución de energía, con las condiciones y características establecidas en la citada ley, deberá solicitarse la autorización previa de la Comisión de Libre Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI.

Cabe destacar que en la mayoría de países con legislación antitrust, coexisten un control ex post de conductas y un control ex ante de estructuras, lo cual no se produce en el Perú, en principio porque, tal como señalamos anteriormente, en la década de los noventa se aceptó la idea de que para crecer económicamente no había que limitar la expansión y el crecimiento de las empresas. Pero hoy, tal como ha quedado demostrado con la evidencia empírica expuesta en el capítulo 3.2. (“Estructura del mercado peruano”), se hace necesario avanzar en la construcción de un orden que garantice competencia en los mercados o situaciones reguladas que los hagan funcionar como si operara una libre competencia en ellos.

No se trata de prohibir las fusiones, se trate de darles un cauce que les permita alcanzar los beneficios empresariales legítimos, sin que ello perjudique a la sociedad. La conformación de un orden económico que busque el bien común, deberá comprender, entonces, mecanismos que eviten o procuren evitar los efectos negativos que potencialmente se pueden generar a partir de fusiones empresariales carentes de control, tal como a continuación pasamos a explicar.

Capítulo IV: Libre competencia y regulación de fusiones en la legislación comparada

En el presente subcapítulo se describen brevemente algunas características de los modelos regulatorios de control de concentraciones utilizados en otros países.

LEGISLACION COMPARADA

A. ESTADOS UNIDOS

Base legal:

- Ley Sherman, 15 U.S.C:. Secciones 1-7

- Ley Clayton, 15 U.S.C. Secciones 12-27.

- Ley de la Comisión Federal de Comercio, 15 U.S.C. Secciones 41-51.

- Numerosos Estatutos Federales que rigen el trato antimonopólico de sectores particulares de la economía. 49 Estados han promulgado leyes antimonopolio similares a las leyes federales.

Las fusiones y adquisiciones son prácticas prohibidas  "en cualquier rama del comercio o cualquier actividad que afecte el comercio en cualquier parte del país, cuyo efecto sea el de reducir significativamente la competencia o tienda a crear un monopolio..." (Ley Clayton, Sección 7).

Las fusiones y adquisiciones también pueden ser objeto de demandas bajo las Secciones 1 y 2 de la Ley Sherman, así como bajo la Sección 5 de la Ley de la

Comisión Federal de Comercio.

De acuerdo con la Ley Hart-Scott-Rodino, es obligatorio remitir comunicación a la Comisión Federal de Comercio y al Departamento de Justicia antes de que se realice una adquisición de acciones o activos que supere los umbrales establecidos de acuerdo con el  tamaño de la firma y de la transacción.

Por lo general, se requiere una notificación previa a la fusión si se cumplen todas las condiciones siguientes:

(i) la parte adquiriente o la parte adquirida participa en el comercio interestatal,

(ii) como resultado de la adquisición, la parte adquiriente retendrá títulos valores con derecho a voto o activos de la persona adquirida por un monto superior a los US$ 50 millones, y

(iii) en las transacciones valoradas en menos de US$ 200 millones, una de las partes tiene un total anual de ventas o un total de activos de US$ 100 millones o más y la otra tiene un total anual de ventas o un total de activos de US$ 10 millones o más.

  B. UNION EUROPEA

Base legal:

Reglamento (CE) 139/2004, del Consejo de 20 de enero de 2004,  “Reglamento comunitario de concentraciones”.

 Los criterios de evaluación de las operaciones de concentración empresarial se encuentran, básicamente, expuestas en el segundo y tercer párrafo del artículo 2º del Reglamento 139/204:

“Artículo 2.- Evaluación de las concentraciones

1.    Las concentraciones contempladas en el presente Reglamento se evaluarán con arreglo a los objetivos del presente reglamento y a las disposiciones que figuran a continuación a fin de determinar si son compatibles con el mercado común. En esta evaluación, la Comisión tendrá en cuenta:

a)    La necesidad de preservar y desarrollar una competencia efectiva en el mercado común a la vista, ente otros factores, de la estructura de todos los mercados afectados y de la competencia real o potencial de empresas situadas dentro o fuera de la comunidad.

b)    La posición de mercado de las empresas afectadas, su fortaleza económica y financiera, las posibilidades de elección de proveedores y usuarios, su acceso a las fuentes de suministro o a los mercados, la existencia de barreras legales o de otro tipo para el acceso a dichos mercados, la evolución de la oferta y la demanda de los productos y servicios de que se trate, los intereses de los consumidores intermedios y finales así como el desarrollo del progreso técnico o económico, siempre que este sea en beneficio de los consumidores y no constituyan un obstáculo para la competencia.

2.    Las concentraciones que no sean susceptibles de obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado común o en una parte sustancial del mismo, en particular como consecuencia de la creación o refuerzo de una posición dominante, se declarará compatibles con el mercado común.

3.    Las concentraciones que sean susceptibles de obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado común o en una parte sustancial del mismo, en particular como consecuencia de la creación o refuerzo de una posición dominante, se declararán incompatibles con el mercado común”.

 

    C. ESPAÑA

Base Legal:

- Ley 15/2007, de 3 de julio, Ley de Defensa de la Competencia

La Ley aporta novedades en tres ámbitos principales:

- Aclara y amplía el concepto de concentración, estableciendo un procedimiento más simplificado para aquellas operaciones menos susceptibles de afectar a la competencia.

La nueva Ley centra la definición de concentración en la existencia de un cambio estable en la estructura de control, de hecho y derecho, de una empresa, e incluye todas las empresas en participación con plenas funciones.

- Flexibilización del régimen de notificación obligatoria con efecto suspensivo en tanto no recaiga resolución favorable de la Administración. La Ley mantiene este régimen, pero prevé el posible levantamiento de la obligación de suspender la ejecución de la concentración en cualquier momento del procedimiento.

En cuanto al tratamiento de las Ofertas Públicas de Adquisición, adopta la postura comunitaria, de forma que la obligación de la suspensión, sólo afectará al ejercicio de los derechos de voto inherentes a los títulos y no a la posibilidad de lanzar la oferta, siempre que se cumpla con los plazos de notificación previstos en la Ley.

- Mayor participación de la Comisión Nacional de la Competencia en el control de concentraciones, limitando el papel del gobierno en el mismo, y concreta los criterios de valoración sustantiva que guiará la decisión de ambos órganos.

Por una parte, se aclaran los elementos que valorarán la Comisión Nacional de la Competencia, y por otra parte se indican los criterios de valoración sustantiva que guiarán una decisión del Consejo de Ministros.

D.  BRASIL

Base legal:

- Ley 8884 del 11 de junio de 1994.

La ley  brasileña de defensa de la competencia incluye un capítulo dedicado al control de actos y contratos, en el cual se sientan las bases del sistema de notificación de las concentraciones y fusiones a cargo del Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE). Dicha notificación es necesaria en operaciones en las cuales una de las partes tenga un nivel de ventas anual superior a los 400 millones de reales o el grupo económico que se forma tenga una participación en el mercado superior al 20%.

Dicha notificación debe realizarse dentro de los 15 días de producida la adquisición, fusión o unión empresarial, y representa por lo tanto un procedimiento de "control posterior" (en vez de control previo) de las operaciones, para el cual el CADE tiene 60 días para expedirse inicialmente sobre su procedencia. Al igual que en el sistema europeo, la autoridad administrativa de defensa de la competencia tiene en Brasil facultades para aplicar multas y para suspender, aprobar modificaciones o deshacer la operación. Sin embargo, por lo común el CADE condiciona las operaciones, dada las dificultades involucradas en una orden de deshacer operaciones ya realizadas.

E.  ARGENTINA

Base legal:

- Ley 25.156, publicada el 29 de setiembre de 1999.

Se deberán notificar para su examen previo ante el Tribunal de Defensa de la Competencia las operaciones de concentración, cuando la suma del volumen de negocio del conjunto de empresas afectadas supere en el país la suma de 200 millones de pesos.

F. MEXICO

Base legal:

- Constitución Política de 1917, Artículo 28.

- Ley Federal de Competencia Económica.

- Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.

- Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia.

La Comisión Federal de Competencia tiene la facultad de impugnar y sancionar aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados.

Las  siguientes concentraciones, antes de materializarse, deberán ser notificadas ante la referida Comisión:

(i) Si la transacción involucra, en un acto o sucesión de actos, un monto superior al equivalente a 12 millones de veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;

(ii) Si la transacción implica, en un acto o sucesión de actos, la acumulación del 35% o más de los activos o acciones de un agente económico cuyos activos o ventas involucren más del equivalente a 12 millones de veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal; o

(iii) Si en la transacción participan, dos o más agentes económicos cuyos activos o volumen anual de ventas, conjunta o separadamente, sumen más de 48 millones de veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, y dicha transacción implique una acumulación adicional de activos o capital social superior al equivalente a 4.8 millones de veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal.

G.  COLOMBIA

Base legal:

- Ley 155 de 1959

- Decreto Regulatorio No 1302 de 1964

- Decreto de Ley 2153 de 1992.

El Superintendente de Industria y Comercio podrá objetar los casos de concentraciones, cuando la operación tienda a producir una indebida restricción de la competencia.

No obstante ello, no se podrán objetar los casos de fusiones, consolidación, integraciones o adquisición del control de empresas que sean informados, cuando los interesados demuestren que puede haber mejoras significativas en eficiencia, de manera que la operación genere un ahorro de costos que no pueda alcanzarse por otros medios y que garantice que no ocasionará una reducción de la oferta en el mercado.

Según la legislación colombiana, se consideran cuatro formas de concentración entre empresas: fusión, consolidación, integración y adquisición de control. Asimismo, la referida norma es aplicable sólo a aquellas empresas cuyos activos individualmente o en conjunto asciendan a 20 millones de pesos o más.

Capítulo V: La reforma en la institucionalidad  de la defensa de la competencia y el control de fusiones en el Perú

A la luz de la experiencia peruana de los últimos años y de la evolución teórica en el tratamiento de las fusiones y concentraciones empresariales consideramos que, para establecer una genuina economía social de mercado en nuestro país, se debe generar el marco ordenador respectivo, esto es  una Ley de Defensa de la Competencia (puede ser la actual Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, con las modificaciones pertinentes) que debe establecer la evaluación de las empresas que proyecten fusionarse, para su examen previo por parte del INDECOPI, basados en el test de compatibilidad, que nos aporta la experiencia de la Unión Europea que, a nivel comunitario ha adoptado, desde el año 2008, a la economía social  de mercado como el orden económico comunitario .

El “test de obstaculización significativa de la competencia”, como criterio de carácter general para la evaluación de concentraciones económicas en los mercados nacionales, deberá dirigirse a los diversos efectos que deben ser objeto de valoración para determinar la compatibilidad de una operación con el mercado. Los eventuales efectos anticompetitivos de una operación de concentración pueden ser de naturaleza coordinada o no coordinada, en función de que se incremente el poder individual de una empresa, o las posibilidades de una colusión tácita entre la entidad resultante de la concentración y el resto de empresas presentes en el mercado afectado por la operación.

Luego de la evaluación correspondiente, la autoridad en materia de competencia decidirá si la operación de fusión se declarará compatible o incompatible con el mercado. Estableciendo, en el primer caso, los condicionamientos para que la fusión pueda autorizarse, siempre que este sea en beneficio de los consumidores y no constituya un obstáculo para la competencia. 

Finalmente, es necesario señalar que, para viabilizar la actuación de la autoridad estatal en base a los criterios señalados, deberán agregarse competencias adicionales al organismo rector en materia de competencia, para efectos de evaluar la realización de fusiones y su impacto en el mercado, determinar sus efectos, condicionarlas o prohibirlas y sancionar incumplimientos en la regulación administrativa sobre  defensa de la competencia.  

---

[1] El texto de esta sección ha sido elaborado a partir de información contenida en el libro “La concentración de empresas y la libre competencia” de María del Rosario Quiroga Glave y Miguel A. Rodríguez Zevallos. Libro publicado por Fundación M.J. Bustamante de la Fuente. Lima-Perú 1997.

[2] IHH: Índice de Herfindahl-Hirschmann. El IHH tiene en cuenta el tamaño y la distribución de las empresas en el mercado (valores superiores a 1,800 corresponden a un mercado altamente concentrado, entre 1,000 y 1,800 a uno moderadamente concentrado)

 [3] Reglamento Nº 139/2004, del Consejo del 20 de enero del 2004, “Reglamento comunitario de concentraciones “, instrumento normativo referido al control de concentraciones empresariales. Entró en vigencia el 1º de mayo de 2004.

LA ECONOMIA SOCIAL Y ECOLOGICA DE MERCADO COMO ORDEN ECONOMICO DEL PERU: UNA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL

La economía social de mercado, establecida constitucionalmente en el Perú desde 1979, como norma fundante de nuestro sistema económico, es un concepto acuñado en Alemania por Alfred Müller-Armack, quien la define como un orden económico que busca combinar sobre la base de una economía competitiva la libre iniciativa con el progreso social, sustentado, este último, en los rendimientos de mercado. En ese sentido, las políticas económicas y sociales deben estar articuladas, ser complementarias y estar ordenadas al desarrollo de la persona y la sociedad en su conjunto, elevando la calidad del bien común. Ello, implica asimismo, que ese desarrollo sea alcanzado respetando el ambiente dentro del cual se producen los procesos productivos y los procesos sociales, aplicando el concepto de sustentabilidad ambiental, que garantice el sostenimiento del mismo, en el largo plazo, para beneficio de las generaciones futuras.

Por ello, “de cara con los desafíos ambientales contemporáneos, la economía social de mercado necesita convertirse en una economía ecológicamente orientada. Pero la orientación ecológica no debe diluir la identidad tradicional de la economía social de mercado. Los ingredientes ecológicos de la Economía Social y Ecológica de Mercado (ESEM) son tan importantes como los elementos de mercado y las características sociales. Sin embargo, si el mercado no hace su trabajo y la política económica no es combinada con una política social preventiva y compensatoria,  la dimensión ecológica no podrá ser efectivamente incorporada dentro de una economía social de mercado. Así, los términos mercado, social y ecológico deben sonar con cada una de los otros como elementos esencialmente iguales en una melodiosa triada”[1].

Contemporáneamente, esta preocupación por la sustentabilidad del desarrollo, implica una atención especial por los problemas de carácter ecológico implicados en el proceso de desarrollo económico. “La programación del desarrollo económico debe considerar atentamente «la necesidad de respetar la integridad y los ritmos de la naturaleza», porque los recursos naturales son limitados y algunos no son renovables”. El actual ritmo de explotación amenaza seriamente la disponibilidad de algunos recursos naturales para el presente y el futuro. La solución del problema ecológico exige que la actividad económica respete mejor el medio ambiente, conciliando las exigencias del desarrollo económico con las de la protección ambiental. “Cualquier actividad económica que se sirva de los recursos naturales debe preocuparse también de la salvaguardia del medio ambiente y prever sus costos, que se han de considerar como «un elemento esencial del coste actual de la actividad económica»”[2].

“Los graves problemas ecológicos requieren un efectivo cambio de mentalidad que lleve a adoptar nuevos estilos de vida, a tenor de los cuales la búsqueda de la verdad, de la belleza y del bien, así como la comunión con los demás hombres para un desarrollo común, sean los elementos que determinen las opciones del consumo, de los ahorros y de las inversiones. Tales estilos de vida deben estar presididos por la sobriedad, la templanza, la autodisciplina, tanto a nivel personal como social. Es necesario abandonar la lógica del mero consumo y promover formas de producción agrícola e industrial que respeten el orden de la creación y satisfagan las necesidades primarias de todos. Una actitud semejante, favorecida por la renovada conciencia de la interdependencia que une entre sí a todos los habitantes de la tierra, contribuye a eliminar diversas causas de desastres ecológicos y garantiza una capacidad de pronta respuesta cuando estos percances afectan a pueblos y territorios. La cuestión ecológica no debe ser afrontada únicamente en razón de las terribles perspectivas que presagia la degradación ambiental: tal cuestión debe ser, principalmente, una vigorosa motivación para promover una auténtica solidaridad de dimensión mundial”[3].

La mayor relevancia de los problemas ecológicos, evidenciadas sus implicancias para el desarrollo humano, indujeron que a principios de la década de los ochenta (1982), la concepción del orden de la Economía Social de Mercado experimentara un cambio fundamental al incorporar el principio de compatibilidad ecológica (protección del medio ambiente) como principio regulador del orden socioeconómico global. Estableciendo con ello que el orden económico no sólo debe ser social sino que, también, debe asegurar que la conducta económica no destruya las bases naturales de la vida del hombre. La protección de la salud humana, el mantenimiento del ecosistema (hoy gravemente deteriorado por los cambios climáticos, la degradación de la capa de ozono y el retroceso de la biodiversidad), la protección de los animales y las plantas, la reducción del nivel de desperdicios (residuos químicos, minerales, etc.), el mantenimiento de la calidad del agua y de la tierra y la protección del suelo exigen un notable esfuerzo ecológico. Esto no responde solamente a una necesidad ecológica sino también económica. Protección al medio ambiente significa también utilizar racionalmente los recursos naturales y el espacio.

Detlef Radke, afirma que “esta nueva óptica se traduce concretamente en el término de «economía de mercado social y ecológicamente compatible». La integración de la política ambiental en el concepto de la Economía Social de Mercado se realiza de conformidad con el sistema. La política ambiental está sujeta a las mismas reglas de decisiones que las demás políticas, es decir que debe hacerse con los instrumentos de mercado”[4].

En una economía social de mercado, el comportamiento de los agentes económicos, debe estar regulado positivamente para que la interacción de estos con el entorno natural sea sustentable, con la finalidad de mantener el capital naturaleza (recursos naturales) como soporte de la vida en general y de las actividades económicas, específicamente, a fin de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras, por ello al marco social de la economía social de mercado se agrega el principio de compatibilidad ecológica.

El Estado, como responsable del bien común, debe configurar el “orden”, el marco legal e institucional, que integre el principio de libertad para el ejercicio de actividades económicas y los otros principios constitutivos y reguladores, con el principio de compatibilidad ecológica. Una economía que respete el medio ambiente no buscará únicamente el objetivo del máximo beneficio, porque la protección ambiental no puede asegurarse sólo en base al cálculo financiero de costos y beneficios. El ambiente es uno de esos bienes que los mecanismos del mercado no son capaces de defender o de promover adecuadamente.

En el caso del Perú, a la luz de los acontecimientos que han marcado nuestra evolución económica reciente, resulta de vital importancia, la incorporación de la variable ambiental  en el diseño e implementación del orden económico, así como en el diseño y ejecución de las políticas del proceso económico y social, pues tenemos altos costos de degradación ambiental. En ese sentido, cabe precisar que según el estudio más reciente sobre el particular, producido por el Banco Mundial “los más altos costos de la degradación ambiental en el Perú, son en orden decreciente de magnitud: inadecuado abastecimiento de agua; sanidad e higiene; contaminación atmosférica urbana; desastres naturales; exposición al plomo; contaminación del aire en locales cerrados; degradación de la tierra; deforestación e inadecuada recolección municipal de desechos. Combinados, estos problemas ambientales cuestan 8,2 billones de soles, ó 3,9 por ciento del PBI. Los pobres y las poblaciones más vulnerables cargan desproporcionadamente el peso de este costo”[5]. Al respecto, cabe referir que versiones recientes sobre el particular, emitidas por la “Comisión Multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollarán las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas”[6], publicadas en octubre del 2012, corroboran la actualidad del costo estimado de degradación ambiental y advierten, además, que esa situación se va a agravar, en los próximos años, por los efectos del cambio climático.

Si el Perú mantiene su propósito de impulsar un crecimiento económico sostenido y competitivo, como base de un auténtico desarrollo económico, resulta necesario  incorporar la variable ecológica en la configuración del orden económico que va a sustentar el proceso y las actividades económicas, lo cual debe ser materializado a través de una reforma constitucional, que eleve al rango de norma fundamental la configuración del orden económico a partir del concepto de la economía social y ecológica de mercado[7].

Abril de 2013

---

[1]  Benecke, Dieter W. “Social and Ecological Market Economy. A General Overview”,

Published by GTZ in May 2008 in: The Social and Ecological Market Economy – A Model for Asia?, Ed. By Deutsche

Gesellschaft fürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Eschborn 2008, p.23 -52,

[2] Pontificio Consejo “Justicia y Paz”, “Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”, Numeral 470.

[3] Pontificio Consejo “Justicia y Paz”, “Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”. Numeral 486.

[4] Radke, Detlef, “ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO: Una opción para los países en transición y en desarrollo?. Buenos Aires-Argentina, Konrad Adenauer Stiftung-CIEDLA. 1995

[5] Banco Mundial, “ANALISIS AMBIENTAL DEL PERU: RETOS PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE. Lima, Mayo 2007.

[6] Informe de la Comisión Multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas  a mejorar las condiciones ambientales y sociales bajo las que se desarrollarán las actividades económicas, especialmente las industrias extractivas, creada mediante Resolución Suprema Nº  189 –2012-PCM

[7]   Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUMA), “DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DEL PERÚ”. Grupo de Trabajo Multisectorial creado a través de la R.M Nº 025-2008-PCM: una “mejor gestión ambiental es imprescindible para la competitividad de los productos peruanos en los mercados internacionales y para atraer inversiones nuevas en el sector productivo. Los mercados mundiales se vuelven cada vez más exigentes en los asuntos del ambiente (…) El calentamiento global, la disminución de los bosques, el deterioro de los recursos vivos y la crisis del agua (…) nos ofrecen oportunidades de atraer capitales e inversiones para el desarrollo, contribuyendo además a la solución de los mismos”

EUROPA NO PUEDE EVITAR MOSTRAR SUS GRIETAS*

(La confrontación entre el liberalismo anglosajón y la economía social de mercado)

THE WASHINGTON POST (EEUU)

El veto de Cameron a una unión fiscal europea más estricta despertó las críticas. Algunos legisladores europeos instaban a crear una UE sin el incordio británico. Los líderes galos, con su triple A amenazada, trataban de orientar la atención de las agencias hacia los fracasos económicos de Reino Unido. Pocos contemplan una ruptura tajante a lo largo del Canal de la Mancha. Reino Unido seguirá accediendo libremente al mercado europeo único sin ingresar en un Superestado europeo único.

La decisión de Cameron a tenor del tratado fiscal fue consistente con este enfoque. El sector financiero británico es más del 10% de su economía. Los europeos quieren regularlo y gravarlo. El 75% del impuesto europeo a las transacciones financieras que se está proponiendo recaería sobre Reino Unido. De modo que Cameron rechazaba cualquier acuerdo que no incluyese una protección para su sector financiero. Pero la división de Europa discurre más profundamente que los detalles de la política fiscal. La UE abarca dos modelos económicos y sociales: el liberalismo anglosajón y la versión franco-alemana de un capitalismo regulado. Gran Bretaña y unos cuantos países más han defendido el primero en las cámaras de Europa, una tarea importante con fuertes obstáculos. Margaret Thatcher predijo un conflicto entre las instituciones socioeconómicas del norte y el sur. Sostenía que el federalismo europeo era inseparable del estatismo y el proteccionismo. Más que contener la influencia teutona, el proyecto europeo sería eventualmente un monstruo burocrático dominado por Berlín. Y Thatcher creía que el resultado de una integración así sería inestable. Dejaría en manos del contribuyente alemán proporcionar "subvenciones progresivamente mayores a regiones en quiebra de países extranjeros", mientras se condena "al sur de Europa a la dependencia debilitante de las subvenciones a fondo perdido del contribuyente alemán". Los países más pequeños acusarían con el tiempo "la pérdida de independencia". Durante décadas, la UE ha intentado evitar un enfrentamiento entre ambos modelos económicos. Pero la crisis de deuda ha obligado a Berlín a adoptar una postura más agresiva. Hay que imponer límites fiscales a los países irresponsables para impedir que el contribuyente alemán tenga que aportar dinero a fondo perdido.

* Artículo publicado en www.eleconomista.es, el 26/12/2011 <http://www.eleconomista.es/opinion-blogs/noticias/3630197/12/11/Quiosco-internacional-Europa-no-puede-evitar-mostrar-sus-grietas.html>
(Yo no soy el autor de este artículo, no pretendo infringir derechos de autor)

EL MILAGRO DE ALEMANIA

Los fundamentos de la fortaleza económica alemana ante la crisis financiera 2008 y sus secuelas ⁽1⁾⁽2⁾

HOLM-DETLEV KÖHLER

PROFESOR DE SOCIOLOGÍA

 

La economía alemana contradice la mayoría de los tópicos de la ciencia económica. No es una economía de servicios, sino industrial (los servicios se desarrollan alrededor de un fuerte núcleo industrial); no es una economía de nuevas y altas tecnologías, sino de sectores de tecnología media; no es una economía liberal sino una muy regulada; es una economía con costes salariales e impuestos relativamente altos; es una economía con sindicatos influyentes y mucha intervención pública. Alemania no deslocalizó las partes más intensivas en mano de obra a países de bajo coste para centrarse exclusivamente en actividades muy sofisticadas de I+D y diseño, sino que mantiene sectores industriales integrales concentrados en su territorio. 

Pero vayamos por partes. El supuesto milagro alemán implica un efecto estadístico debido a la fuerte caída del PIB anterior. Durante dos décadas, Alemania figuraba en la opinión pública como el paciente enfermo de Europa con altos gastos sociales y costes laborales, un mercado laboral muy rígido y estructuras corporativistas con una amplia participación de los agentes sociales en la gestión pública. Desde 1993, las tasas de crecimiento eran inferiores a la media europea, el déficit público subía por encima del 3% del PIB establecido en el Pacto de Estabilidad europeo y la tasa de paro llegó a superar el 10 por ciento en 2005. El diagnóstico parecía evidente: había que recortar y liberalizar. 

La realidad, sin embargo, fue otra. A partir de la unificación, Alemania salió de los ciclos económicos del resto de Europa, primero con un «boom» artificial y después con una larga y difícil integración del los nuevos länder del Este. Los enormes costes de la unificación económica, todavía no completada, requerían un endeudamiento de las administraciones y el desarrollo de una gran variedad de políticas activas de empleo, formación y reciclaje profesional. En cierta medida, el actual crecimiento es el resultado estadístico del bajo crecimiento del pasado y un indicador de una lenta normalización de la economía alemana después de veinte años de una economía excepcional en proceso de reunificación. 

Las estadísticas también ocultan la ininterrumpida fortaleza de la industria occidental alemana, líder mundial en exportaciones y en aumento de productividad durante todo este tiempo. Esta fortaleza tiene un fundamento en unas relaciones laborales cooperativas y la participación activa de los sindicatos en la gestión de las empresas. Los sindicatos obligaron a las empresas a renunciar a la flexibilidad externa (libertad de contratación y despido) y negociaron una amplia gama de medidas de flexibilidad interna con cuentas anuales de horas de trabajo, sistemas variables de jornada laboral y el famosos «trabajo corto» (Kurzarbeit), una reducción temporal del tiempo de trabajo durante la cual el Instituto Nacional del Empleo (INEM) subvenciona el 60% del salario de las horas no trabajadas. El Kurzarbeit fue implementado por primera vez en las primeras crisis del sector minero en los años 1950. El INEM alemán también subvenciona medidas de formación continua y reciclaje profesional. Mediante convenios colectivos sobre todas estas medidas, alrededor de tres millones de puestos de trabajo han sido salvados durante la crisis. Esta mano de obra retenida fue la base para la acelerada recuperación en el momento del repunte económico. 

En términos de crecimiento del PIB, la crisis afectó a Alemania incluso más que a España, con una caída de 4,7% en 2009 y una reducción de las exportaciones en más de 14%. Pero mientras en España la destrucción del empleo fue aún superior al decrecimiento del PIB, en Alemania se mantenía el empleo. Para simplificar: un empresario alemán invierte en épocas boyantes en nuevos equipamientos y tecnologías para mejorar la productividad y la competitividad de sus productos, y pacta con el sindicato medidas de reducción de la jornada y de formación continua en tiempos de crisis para mantener su mano de obra cualificada. Un empresario español, en cambio, contrata en épocas boyantes mano de obra barata de forma temporal sin mejorar ni productividad ni competitividad, para después, en tiempos de recesión, despedir masivamente y aprovecharse de la situación para exprimir aún más a sus empleados. Así aumenta en Alemania la productividad en tiempos de crecimiento y baja durante la crisis, al revés que en España. Mientras Alemania redujo drásticamente la jornada laboral durante la crisis, ésta, en España, incluso aumentó debido a que los pocos que quedaban tenían que trabajar incluso más que antes. 

En la década anterior a la crisis, los costes laborales nominales por unidad producida crecieron en España un 30% (igual que en Grecia y Portugal). En Alemania el aumento fue de un 1,8% (la media europea fue 18%). La tasa de inflación fue en España constantemente superior a la media europea; en Alemania fue inferior, lo que implica una ganancia relativa en competitividad, porque los productos alemanes se abaratan frente a sus competidores europeos. En fin, mientras España se emborrachaba de una burbuja con dinero fácil, Alemania sufría la modernización constante de su base productiva y la costosa incorporación de la economía del este. 

Industrias como la de construcción de vehículos y de maquinaria, la química, la electrotécnica, instrumentos de medicina, aparatos ópticos, protección del medio ambiente, etcétera, compuestos por una variedad de grandes y medianas empresas y orientadas al liderazgo internacional, constituyen el fundamento de la fortaleza económica alemana; una fortaleza que resiste incluso las malas políticas económicas de los gobiernos. Frente a la recesión de las principales economías desarrolladas, reorientaron sus estrategias de exportación hacia los mercados emergentes, con China a la cabeza, lo que permitió la pronta recuperación frente al estancamiento de otros países europeos. 

Un ejemplo de los efectos negativos de las políticas desreguladoras del pasado es el sector financiero. Afortunadamente, Alemania no vivió ninguna «burbuja inmobiliaria», pero sí lleva dos décadas de «reformas de fortalecer los mercados financieros», el eufemismo oficial para medidas de desregulación y reducción de control. El resultado de tales reformas es que los bancos y cajas alemanas, después de décadas de éxito y solidez, abandonaron su modelo de bancos industriales con estrechas relaciones con las empresas, basadas en la cooperación a largo plazo, para convertirse en bancos de inversión y participar en los mercados de derivados y otros productos financieros opacos, supuestamente innovadores y con altos márgenes de beneficio. Se crearon entidades paralelas fuera de contabilidad y control para dedicarse a la especulación y el comercio con estos nuevos productos financieros. Cuando estalló la crisis financiera, estos productos se revelaron como «tóxicos» y el Gobierno alemán ha gastado ya unos 50.000 millones de euros en rescatar varios bancos y cajas. 

Otro efecto negativo de las políticas del pasado es la creciente dualización del mercado laboral. Las reformas de comienzos del siglo han creado un creciente sector de empleos de baja remuneración, poca cualificación y precariedad. Este sector no sólo genera problemas de cohesión social, sino que además no se incorpora en el crecimiento actual, y la economía alemana lamenta la carencia de mano de obra cualificada. Alemania sufre el debilitamiento de sus sistemas educativo, formativo y de investigación, resultado de recortes del gasto público ahí donde no se debería recortar pero donde resulta más fácil por la reducida capacidad de contestación social. 

El «milagro alemán» es, por lo tanto, consecuencia de las fortalezas tradicionales de la industria y de las relaciones laborales alemanas y no tiene nada que ver con las supuestas reformas de principios del siglo. Finalmente hay que insistir en una cosa: si mi enfoque institucional del análisis económico es correcto, la creación de un gobierno económico europeo es urgente. Una zona euro con moneda y tipos de interés comunes, donde uno exporta mercancías y paro a sus vecinos y otro se endeuda para vivir de cuentos y burbujas, no puede funcionar mucho tiempo.

---

[1] Artículo extraído de www.lne.es, publicado en enero del año 2011.

[2] NOTA DEL EDITOR: El subtítulo ha sido  agregado por el editor, debido a que aún  hoy, a fines de agosto del año 2011, en el escenario de una nueva desaceleración económica y ante las evidentes muestras de debilidad de la mayoría de las economías europeas y de la economía norteamericana, la presentación que el autor realiza, respecto a los fundamentos del orden económico alemán, resultan singulares en el contexto de la UE. Permiten que, a pesar de una evidente desaceleración de la economía germana, con un crecimiento económico bajo, en el segundo trimestre del presente año (0.1%, luego de un 1.3% en el primer trimestre), ésta aún mantenga su condición de economía líder y locomotora de la Unión, pero que aún está lejos de anticipar una recesión en dicha economía. En ese marco, lo expuesto en el presente artículo mantiene su vigencia, pues sólo es comprensible un resultado de crecimiento positivo si se aprecian los sólidos fundamentos del orden económico alemán, sustentados en los principios de la economía social de mercado.

DIALOGO SOBRE ECONOMIA EN EL PERU DEL SIGLO XXI

Entrevista efectuada a Luis Gallegos, en noviembre del año 2005,  para la publicación denominada “Seminarios de Formación Política 2004- Compendio de Exposiciones”, realizada por el Instituto Peruano de Economía Social de Mercado  

¿Qué es la economía social de mercado?

Intentar dar una definición de lo que es la ESM, hoy día en el Perú, a un cuarto de siglo desde que este concepto fuera incorporado en nuestra Carta Magna por la acertada y visionaria iniciativa del Constituyente del Partido Popular Cristiano, don E. Alayza Grundy, nos enfrenta, en principio, con una obligada tarea de esclarecimiento en torno al panorama confuso que se ha creado sobre el concepto de economía social de mercado en los últimos tiempos.  En la actualidad en sentido amplio, por oportunismo o carencia de información, cualquier planteamiento que exprese un reconocimiento del mercado en su rol de asignador eficiente de recursos y que apareje a ello algún grado de intervención estatal, en materia de regulación y apoyo social,  se ha dado en denominar economía social de mercado, sin importar el contenido y la forma que deberá tener la participación, tanto del mercado como del estado, es decir los principios constitutivos y operativos que habrán de determinar los grados de intensidad, el alcance y sentido de la presencia de ambas instituciones en los ámbitos económicos y social, de tal suerte que cualquier hibrido conceptual que combine estado con mercado podría asumir dicha denominación.

Ello ha dado lugar a un ambiente de incertidumbre, en lo referente a la existencia de una concepción de una economía social de mercado como una propuesta de ordenamiento económico real y viable, alternativo a otras concepciones de organización económica.  Es por ello que, superando lo que podríamos denominar el concepto amplio de una economía social de mercado, es necesario rescatar y reivindicar la existencia y vigencia de la escuela alemana de la economía social de mercado.  Esta escuela, partiendo de la crítica  a la concepción liberal de la economía de mercado, hecha por la escuela ordoliberal de la Universidad de Friburgo y de la antropología filosófica cristiana, supo construir un concepto singular de “hacer economía de mercado”.  Alfred Müller Armack, su creador, lo denominaba un estilo, es decir una concepción de organizar y gestionar lo económico con una especificidad propia, por lo que aún compartiendo categorías conceptuales con los otros “estilos de economía de mercado” , exhibía aspectos particulares  y  diferenciadores respecto a ellos. El propósito de esta novedosa concepción económica consistía en superar las limitaciones y deficiencias  de liberalismo económico, de la economía en sentido estricto, sobre todo en lo relacionado a las consecuencias sociales, se buscó redefinir por ello las relaciones entre competencia y solidaridad, entre mercado y justicia social.  Por ello, la economía social de mercado, se define como una concepción de ordenamiento que persigue el objetivo de combinar, sobre la base de la competencia, la libre iniciativa con el progreso social, asegurado por los rendimientos del mercado.

En lo concerniente a las diferencias con la concepción liberal de economía de mercado mencionadas anteriormente, cabe indicar que estas partían precisamente de aquellos aspectos que propiciaban el estrangulamiento del sistema y que consagraban como consecuencia natural e inexorable las desigualdades económicas y la exclusión de amplios sectores de la sociedad de los beneficios producidos en el mercado.  Müller Armack precisó que aquellas se encontraban básicamente en la teoría dinámica y el rol del Estado, por cuanto a diferencia del argumento liberal, en la configuración del orden económico global, la competencia, siendo un principio ordenador fundamental, no es el único, y que de forma paralela y con igual importancia se situaban otros principios ordenadores vinculados al logro de objetivos sociopolíticos, siendo la apreciación y cumplimiento de todos los principios en conjunto lo que constituía el “estilo” de la economía social de mercado.

En primer lugar ello plantea que la competencia por sí sola no propiciaba resultados eficientes económicamente y que además esta no puede ser entendida como una tendencia natural e inmanente al mercado, ella tiene que ser asegurada por el Estado, como un “programa estatal”, que la resguarde de las acciones destructivas, propias de los egoísmos de los diferentes agentes económicos, en especial las concentraciones económicas.

En segundo lugar se establece que el funcionamiento de la competencia para mejorar los resultados de los procesos de mercado debe estar acompañada de otros elementos o principios ordenadores que tienen como propósito complementarla y mejorar la distribución de los resultados que la libre iniciativa y el mercado son capaces de producir, ampliando la participación de los miembros de la sociedad, en forma cualitativa y cuantitativa, sobre los beneficios que permite un régimen de libertad económica y competencia.

En otras palabras, la economía social de mercado se distingue del viejo planteamiento de la economía de mercado (concepción liberal primigenia) en que es necesario que el Estado configure el orden económico, puntualmente, el régimen competitivo y el funcionamiento del mercado, estableciendo el marco normativo e institucional que propicie su más óptimo funcionamiento y rendimiento, lo que contemporáneamente se denomina regulación positiva, con lo que se supera el automatismo de mercado o “laissez faire”.  De otro lado, se incorpora como elemento de compensación social y dinamizador de la economía la función redistributiva del ingreso, expresada en una política social que implica acciones de configuración del orden social que tiene que ver con la participación organizada de las sociedades intermedias en la creación y mantenimiento de las condiciones que permitan un consenso social y económico que legitime y haga viable la vigencia del sistema económico en el largo plazo.

Ahora bien, explicitados, los elementos centrales que fundamentaron la “herejía” de la economía social de mercado, es necesario señalar aquellos otros elementos que signifiquen el aporte o los elementos que caracterizan propiamente esta concepción o “estilo”.  Estas giran en torno a los principios de configuración global del nuevo orden económico, el cual teniendo a la competencia como principio ordenador fundamental, tiene otros principios de igual rango de carácter sociopolítico, con cuya conjunción, como  dice Egon Tuchtfeldt surge una unidad de estilo.  Estos son: (1) El principio de política de orden de la  libertad del individuo; (2) El principio de política de orden de la competencia social; (3) La política coyuntural; (4) La política de crecimiento; (5) La política estructural; (6) El criterio de conformidad de mercado; para las medidas de política económica, en todos los ámbitos de aplicación de los elementos antes indicados.

Finalmente, en atención a la importancia capital que tiene el funcionamiento del orden competitivo, resulta relevante destacar la relación de los principios considerados clave o constitutivos, formuladas por Walter Eucken, cuyo cumplimiento, graduando su aplicación en función de las circunstancias de lugar y tiempo, permitirá un funcionamiento adecuado de la competencia y una elevación de la eficiencia de la economía en su conjunto.  Estos principios son:(1) El funcionamiento de un sistema de precios libre; (2) Estabilidad monetaria;(3)Libre acceso a los mercados; (4) propiedad privada; (5) libertad de contratación; (6) estabilidad en la política económica; (7) responsabilidad económica y social del empresariado; (8) lucha contra las concentraciones económicas y actos que restrinjan la competencia; (9) redistribución del ingreso; (10) condiciones de trabajo adecuadas y salario mínimo referencial. Una política económica, en el contexto de una economía social de mercado, tanto en lo referente al orden como al proceso  económico, apuntara permanentemente la vigencia real de los principios señalados como garantía para el funcionamiento del sistema económico conformando en base a ellos.

¿Cuál es el papel de la iniciativa privada y el mercado?

La libertad de la persona en un principio o elemento de estilo de fundamental importancia en una ESM, por ello la iniciativa privada en lo económico y social, sustentada en dicha libertad, es la fuerza motriz de la economía. Es esa iniciativa desplegada en el mercado, debidamente regulado, la que posibilitará el desarrollo económico, que debe ser, en palabra de Lebret, un  crecimiento económico duradero con una distribución del ingreso equitativa,. En cualquier economía, pero principalmente en una subdesarrollada como la peruana, esa iniciativa privada debe manifestarse en la participación de un contingente creciente de personas incursionando como empresarios en las diversas actividades económicas. Un proceso que busque un aumento de las actividades productivas y la transformación de las estructuras productivas obsoletas en pos de mejorar la competitividad, requiere del concurso eficaz de la iniciativa privada en el campo empresarial, lugar natural de expresión de la iniciativa económica. Son los empresarios, especialmente los pequeños y medianos, los que en forma directa buscan nuevas oportunidades y las transforman en actividades económicas concretas; desarrollan nuevos bienes, e incorporan audaz y creativamente las innovaciones tecnológicas a los procesos productivos. Por ello, a través de la política social, es necesario ejecutar políticas públicas y en alianza con el sector privado, destinadas a la formación de empresas y empresarios que puedan enfrentar con éxito los retos que plantean el acelerado proceso de cambio tecnológico y el dinamismo de los mercados internacionales.

De otro lado, la actividad empresarial, y toda actividad económica de producción e intercambio se desarrolla en un escenario y situación determinadas. Este escenario esta dado por el mercado, el cual debe estar “organizado” para estimular el surgimiento de las  iniciativas privadas y permitir su desarrollo.  El funcionamiento de un mercado competitivo debe permitir que se asignen los recursos eficientemente y en que los agentes económicos – consumidores  empresas productivas de bienes y servicios, inversionistas, trabajadores entre otros – dispongan de la información pertinente sobre el funcionamiento y las señales de los diferentes mercados (bienes, servicios, trabajo, tierras, capitales, tecnología para tomar decisiones.

Es necesario reiterar que el mercado debe estar “organizado”, su funcionamiento por si solo no corrige las asimetrías que existen en el acceso a la información y en la capacidad para procesarla, así como en los costos de transacción, más bien las acentúa.  Para que el mercado opere como eficiente asignador de recursos, es necesario establecer un marco ordenador, legal- institucional, que disminuya las asimetrías indicadas, promuevan la competencia y eviten las concentraciones económicas y los actos que restrinjan la competencia, el fraude y el uso de la información privilegiada que ponga en desventaja a unos agentes económicos frente a otros.  Por ello en una ESM es fundamental que se cumplan los denominados principios constitutivos o claves que anteriormente hemos indicado, el cumplimiento de aquellos, garantizado por el Estado, permitirán el adecuado funcionamiento del mercado y de régimen de competencia.

¿Cuál es el papel del Estado?

En una sociedad que busca el desarrollo ordenado y pacifico, es necesario que los intereses particulares del individuo estén orientados hacia el bien general de la comunidad. Esa función, en una sociedad libre, es tarea del Estado, el cual es el guardián supremo y garante del bien común.

En una economía social de mercado, la tarea del Estado, sustentada en los principios de subsidiariedad y supletoriedad, propios de la filosofía cristiana, está básicamente centrada en dos aspectos vitales para la especificidad de esta concepción de ordenamiento económico, estos son: la conformación del orden económico, es decir del marco legal-institucional, que permita el funcionamiento del mercado y de la competencia, así como en el diseño y ejecución de la política social, que tiene como finalidad cumplir una función redistributiva de los ingresos a través del gasto social.

A diferencia de los liberales (o neoliberales) que postulan que el mercado que mejor funciona es aquel que carece de regulación, la ESM sostiene que el mercado que mejor funciona es aquel que está regulado adecuadamente, es decir positivamente, permitiendo remover las barreras de acceso al mercado, sancionando las prácticas restrictivas de la competencia, garantizando la propie­dad privada, es decir una regulación que permita que el mercado funcione asegurado contra las tendencias que internamente conspiran contra su constitución. No se trata de regular mas o menos, de modo arbitrario o pragmático, sino en conformidad con el elemento de estilo denominado «criterio de conformidad con el mercado». En este aspecto la economía social de mercado se distancia del denominado “neo institucionalismo”, que obedece a criterios mas positivistas en materia de regulación.

Aquí, además de lo indicado, es necesario agregar que la política social no es una tarea que el estado encara solo; sino que comprende actividades que son desarrolladas con la participación de la sociedad organizada y que tienen por objeto mejorar la calidad de vida de las personas de modo permanente, mas allá de cualquier asistencialismo puramente material y coyuntural. La ESM considera que el crecimiento económico es producido por hombres productivos y motivados, por ello las acciones orientadas al mejoramien­to de la calidad de vida (satisfacción de necesidades básicas, ataque directo contra la pobreza, las inversiones en el capital humano, etc. no son un despilfarro social, sino condiciones necesarias para el crecimiento duradero. En ese sentido se encuentran, también, las llamadas condiciones positivas que el estado debe establecer para el incremento de la iniciativa privada, de entre las cuales merecen mención las tres siguientes: (1) facilitar el acceso a los bienes materiales, por ejemplo formalizando la propiedad, (2) facilitar la formación técnica para el trabajo y la gestión de los bienes (formación de pequeños y microempresarios), y por último las que conciernen a la llamada (3) igualdad de oportunidades, no sólo para la capacitación profesional, sino también para la participación en los valores más altos de la cultura y del espíritu.

¿Cómo debe enfocarse la perspectiva económica del Perú frente al mundo? ¿Qué sería necesario para adecuar la ESM al mundo globalizado?

En medio de una globalización creciente, las posibilidades de desarrollo económico del Perú están inexorablemente vinculadas al sector externo, a las condiciones que nos ofrece el entorno internacional.  Frente a ese hecho lo que nos queda es buscar las condiciones más favorables de incorporación a los mercados internacionales que, para los países pequeños y subdesarrollados (emergentes) como el nuestro pasan por diseñar y ejecutar una política de integración a bloques económicos regionales o extraregionales.  En ese sentido, es necesario definir los criterios a emplear para encarar ese proceso , de modo acelerado y en el corto plazo, los mismos que deben trascender la dimensión puramente economisista y considerar criterios culturales, históricos, políticos y sociales.  Así, es necesario seguir perseverando en el fortalecimiento y consolidación de la Comunidad Andina de Naciones y el MERCOSUR, como paso previo y necesario a la constitución de una Unión Sudamericana o Comunidad Sudamericana de Naciones.  Lo planteado, no excluye los procesos de integración con otros bloques “extraregionales” como el NAFTA o el TLC en curso con los EEUU, en tanto es una oportunidad que necesitamos aprovechar para dinamizar nuestra economía, modificando nuestra estructura productiva y mejorando sus niveles de competitividad.  De lo que se trata es de compatibilizar nuestra angustia por megamercados que dinamicen nuestra economía, con la necesaria apuesta por la constitución de un orden económico global más justo, que concilie la competencia con la solidaridad, el mercado con la justicia, tal como lo propugna la ESM.  En ese sentido, la política oficial del estado debe seguir manteniendo la posición en pro del fortalecimiento de la multipolaridad, ya que ese esquema de ordenamiento mundial es el más conveniente.

Defina 5  ejes fundamentales de política para el 2006 – 2011

De conformidad con la teoría de la economía social de mercado, nuestro planteamiento se ubica necesariamente en ambos campos  de la política económica: la Política de Orden Económico y la política de Proceso Económico.  En materia de política del orden, un primer eje fundamental continúa siendo la reforma del estado, por los reajustes en el volumen y calidad del gasto público que ello implica.  Un segundo eje: la reforma tributaria, que, vinculada estrechamente a la primera, sólo puede ser abordada a  continuación de ella y no antes, como absurdamente se pretendió hacer en el presente quinquenio (2001 – 2006), el ITF, el ITAN, el IES y el ISC, no pueden continuar siendo parte de nuestra estructura tributaria, porque desalientan abiertamente la iniciativa privada. Un tercer eje es la construcción de una política social eficiente, reordenando la institucionalidad que lo ejecuta y las fuentes y volúmenes de financiamiento. En el ámbito de la política del proceso económico. Un cuarto eje de trascendental importancia es la estabilidad macroeconómica (estabilidad de precios, equilibrio presupuestario, bajos tipos de interés, paridad cambiaria), la misma que aunada a la estabilidad política deben generar la confianza necesaria en los agentes económicos para que fluya la inversión productiva y de largo plazo. Finalmente, un quinto eje es la construcción de una política anticíclica que reduzca la vulnerabilidad de  nuestra economía ante los efectos y shocks externos la que debe implicar por un lado: austeridad en los períodos de auge y fuertes afluencias de capital, para acumular reservas y reducir el coeficiente de endeudamiento público, lo cual permitirá introducir políticas de expansión en épocas de contracción del entorno internacional; y, de otro lado, aumentar el ahorro interno, para que la afluencia de capitales no sea un condicionante esencial del crecimiento, sino un eficaz complemento.