jueves, 24 de marzo de 2011

AGUA, INSTITUCIONALIDAD Y DESARROLLO

Por: LUIS WALTER GALLEGOS MOLINA.
ECONOMISTA Y ABOGADO.

Recientemente, del 03 de marzo del presente año, con ocasión  de la realización del seminario internacional sobre “Planes Nacionales de Recursos Hídricos en el Contexto Iberoamericano”, el Ministro de Agricultura, Ismael Benavides, ha anunciado la creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la ejecución del Plan de Modernización del Sistema Nacional del Recurso Hídrico.  Esta decisión constituye es un paso importante y una esperada medida en el amplio camino de las necesarias reformas que en materia de institucionalidad pública para el manejo del agua deben hacerse en el corto plazo. Sin embargo es necesario que este tipo de medidas se adopten en el marco de una comprensión global acerca de la problemática del agua y de una concepción integral renovada para su superación. En otras palabras no se debe  incurrir en efectuar reformas parciales e inorgánicas, pues ellas, a nuestro juicio, deben producirse en el contexto y como contenido de una nueva Ley de Aguas que sirva de base a un nuevo ordenamiento sobre la gestión de los recursos hídricos.

En la actualidad, nuestra legislación de aguas (Ley Nº 17757 y sus Reglamentos) es profusa y en muchos aspectos conceptualmente obsoleta.  Así tenemos que el agua es manejada, dependiendo de su uso, por diferentes autoridades sectoriales, cuando la tendencia moderna y la experiencia en la gestión de recursos hídricos parten del concepto central de la gestión multisectorial del agua.  El manejo sectorial del agua debilita la capacidad de planeamiento y gestión de recursos hídricos, debilitando o siendo factor determinante en la presencia de una autoridad estatal débil, con organismos públicos que carecen de competencia suficientes y medios eficaces que permitan regular  eficientemente el uso del recurso y resolver los conflictos de usuarios en los diferentes usos que se aplican al recurso hídrico.

En un escenario de manejo sectorial de agua la creación de una autoridad del agua resulta una acción importante, como señaláramos anteriormente ya que toda política de desarrollo económico y social, en la que el agua es componente fundamental requiere de instituciones simples y eficaces y un marco normativo que impulse un uso intenso pero ordenado del recurso hídrico, ese es un concepto en torno al cual existe consenso unánime,  recomendada entre otras instituciones, por el Banco Mundial, organismo financiero multilateral que en reciente publicación ha propuesto la urgente y necesaria creación de esta autoridad   que tendría la responsabilidad total de la gestión integrada de los recursos hídricos[1].  No obstante la supresión de la diversidad de autoridades hoy existentes (entre otros: INRENA, DIGESA, SUNASS, MINISTERIO DE AGRICULTURA, en sus áreas competentes), pierde en eficacia sin una nueva ley de aguas que ofrezca seguridad jurídica sobre los derechos de acceso y uso del recurso hídrico, siendo por ello importante la regularización del otorgamiento de licencias y permisos a los genuinos usuarios, así como un catastro de los mimos.

De otro lado, se debe promover  la gestión de las cuencas  de cada río, en las que se llevaría a cabo la planificación y gestión de los recursos hídricos con la participación en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos nacional, regional, local, de las organizaciones de usuarios y otros interesados directos ello posibilitara un uso mas eficiente del agua y que permitirá superar las situaciones conflictivas de carácter inter e intra regionales, al respecto podemos recordemos los recientes conflictos Huancavelica – Ica ( río Ica y sistema hídrico de la laguna de Choclococha) o Arequipa- Moquegua (Represa de Pasto Grande) .  Una nueva ley de aguas debe por ello proponer la constitución de autoridades regionales de cuenca (descentralización) pero bajo una sola autoridad nacional con atribuciones bien definidas y con la suficiente capacidad coercitiva para controlar y sancionar  el mal uso o el abuso de los derechos, el consumo ineficiente y la contaminación del agua.

  Así mismo una nueva ley de aguas debe abordar la problemática de las organizaciones de usuarios, actores centrales de la gestión de los recursos hídricos, organizaciones que hoy día se encuentran mas al servicio de la protesta política que al servicio de una efectiva acción para un uso adecuado de los recursos hídricos.  Así tenemos autoridades que merced a los mecanismos arcaicos de elección se encuentran enquistados en los cargos máximos de dichas organizaciones.  Por citar un elemento, el propiciar, como la actual ley lo hace, la capacidad electiva de los usuarios condicionada a la extensión de tierras que se posea es discriminador y restrictivo pues expresa una concepción feudal en la toma de decisiones respecto a un recurso que es de todos cuya gestión debe comprender a todos los usuarios en igualdad de derechos ante la ley tal como lo establece la Constitución. Igualmente la elección de los máximos cargos en las Juntas de Usuarios ( organizaciones por Sub Sector de Riego) mediante el sistema de delegados de las organizaciones menores (Comisiones de Regantes) fomentan las componendas, la constitución de argollas y limitan el ejercicio de los derechos de elección de todos los usuarios.  Es así que valiéndose de las imperfecciones de los mecanismos electivos, antes señaladas, determinados personajes carentes de representatividad real e idoneidad asumen los mas altos cargos a nivel de las Juntas de Usuarios, medrando a expensas de los agricultores y usuarios de agua (un caso ilustrativo y digno de investigación es el relativo a la Junta de Usuarios del Sub Distrito de Riego Rímac). Resulta, asimismo, de una ambigüedad funesta, las formas de organización de los usuarios , previstas por la legislación (Ley y Reglamentos ), por cuanto de un lado son asociaciones civiles y de otro entidades para estatales, configurando ello una “personalidad jurídica esquizofrénica” que posibilita la elusión de responsabilidades y gestiones deficientes .  Problemas como los descritos, devienen en que las Juntas de Usuarios en lugar de, por ejemplo, promover y gestionar mejoras en la infraestructura hidráulica para un aprovechamiento óptimo del agua, a través de la inversión nacional o la cooperación internacional se encuentran promoviendo y encabezando paralizaciones en el sector agrario.

Es crucial que las autoridades publicas, el Ejecutivo y el Congreso de la Republica, con el propósito de promover el orden, la eficiencia  y la inversión privada en los diversos usos del agua, actúen como una visión integral y decisión férrea, implementado las políticas adecuadas para la gestión publica del agua a partir de una nueva ley que diseñe y permita el resurgimiento de una nueva institucionalidad que restablezca el vínculo dinámico del agua con el desarrollo y que establezca una autoridad competente y eficaz en el planeamiento y gestión de los recursos hídricos. Si realmente tenemos el propósito de que el agua sea un componente fundamental en el desarrollo económico y social del Perú, no se puede ni se debe seguir manteniendo una gestión del uso del agua como la que tenemos hasta ahora, pues de ser así “la revolución productiva en el agro” y el “agua para todos” estarán condenadas a ser bonitos lemas de campaña pero no una realidad concreta y esperada por todos los peruanos.        
 

Publicado en Revista TESTIMONIO, Nº91-92, Lima – Ene./Mar.  2008.


[1] Olson Douglas,  Capitulo 18.  Recursos Hídricos, en PERÚ : la oportunidad de un oasis diferente.  Banco Mundial, 2006 

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